VIII SA/Wa 283/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 12, art. 17, art. 23 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.; dalej: "u.p.o.u.a."), rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z 21 marca 1972 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 orzekł o uznaniu kwoty [...] zł tytułem wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na B. B. za okres od [...] października 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz ustalił, iż zwrot tego świadczenia w łącznej kwocie [...] zł wraz z należnymi ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji winien nastąpić na wskazane konto MOPS w R.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na skutek podjęcia przez M. B. od [...] maja 2004 r. legalnego zatrudnienia na terytorium N.. Organ I instancji poinformował, iż [...] października 2009 r. uchylona została decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego na B. B. za okres od [...] października 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. W związku z powyższym uznał wskazane wyżej świadczenie pobrane przez I. B. za nienależnie pobrane. Przywołał m.in. treść przepisów art. 17 ust. 5 i ust. 9 u.p.o.u.a. oraz art. 23 u.p.o.u.a. Od decyzji tej odwołała się I. B. (dalej: "skarżąca") zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego. Podniosła, iż ustalenie, że jej były mąż bezprawnie pobierał zasiłek rodzinny nie ma żadnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Jednocześnie wskazała, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu ustawodawcy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "SKO") biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową, a organ ją podejmujący nie działa w sferze swobodnego uznania. W przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ jest zobligowany wydać decyzję o stwierdzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 2 pkt 7 lit. e) u.p.o.u.a. Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła: – oparcie decyzji na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych oraz nieuwzględnienie faktu sprawowania wyłącznej opieki nad małoletnim przez skarżącą, – naruszenie art. 2 pkt 7 lit e) u.p.o.u.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż świadczenie otrzymane przez skarżącą jest świadczeniem nienależnie pobranym podczas, gdy nie było innej osoby uprawnionej do przedmiotowego świadczenia z uwagi na fakt wyłącznej opieki nad dzieckiem przez skarżącą przy jednoczesnym braku świadczenia alimentacyjnego od M. B., – sprzeczność decyzji z zasadami praworządności. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż: były małżonek nigdy nie zamieszkiwał w Polsce, a jego stałym miejscem pobytu są N., wyłącznie ona (od daty urodzenia do chwili obecnej) sprawuje osobistą pieczę nad dzieckiem, a jedyną osobą, która nienależnie pobierała świadczenie z tego tytułu jest jej były mąż. Poinformowała, iż po rozwodzie uzyskała informację od komornika z N. o bezskuteczności egzekucji wobec byłego męża. Dlatego też organy orzekające naruszyły art. 2 pkt 7 lit. e) u.p.o.u.a. oraz art. 17 ust. 2 u.p.o.u.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wydanie decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest konsekwencją wydania decyzji uchylających decyzje przyznające te świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć były przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organy rozpoznające sprawę uznały, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. e) u.p.o.u.a. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, zaś ust. 2 stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z kolei art. 23 ust. 4 u.p.o.u.a. określa, iż nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, zaś ust. 5 stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Egzegeza powyższych norm (art. 23 ust. 2 i 5 u.p.o.u.a.) prowadzi do wniosku, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wydaje się decyzję administracyjną, w której ustala się te należności, zaś odrębną decyzją orzeka się o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 4 u.p.o.u.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W ocenie Sądu przepis art. 24 ustawy alimentacyjnej ustanawia szczególny, nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w razie wystąpienia określonych w nim przesłanek do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W razie wystąpienia przesłanek z powyższego przepisu prawa organ winien najpierw wydać decyzję w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, uruchomić kolejne zwykłe już postępowanie zmierzające do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, czyli postępowanie, o jakim mowa w art. 23 ustawy, a w ostatniej kolejności podejmować rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, to jest rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia owej należności na raty. W rozpoznawanych sprawach bezspornym jest, że decyzją z [...] listopada 2008 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dziecku B. B. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. Następnie decyzją z [...] października 2009 r. uchylił w całości wskazaną decyzję z [...] listopada 2008 r. w związku z zastosowaniem w niniejszej sprawie od dnia 1 października 2008 r. przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organy obu instancji stwierdzając, że zaistniała przesłanka do uznania pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne, nie ustaliły, czy decyzja z [...] października 2009 r. jest decyzją ostateczną. W aktach administracyjnych brak jest bowiem zwrotnego potwierdzenia jej odbioru przez skarżącą. Kwestia ta, ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem wydanie przez organ I instancji decyzji o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ostateczną decyzją o uchyleniu decyzji przyznającej powyższe świadczenia. W tej sytuacji niewykluczonym jest, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja ostateczna przyznająca świadczenia i sprzeczna względem niej decyzja uznająca pobrane świadczenia jako nienależne z żądaniem ich zwrotu. Sąd stwierdza zatem, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zachowały przedstawionego wyżej trybu postępowania, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też winny wyjaśnić powyższą kwestię i prawidłowo ustalić, czy decyzja z dnia [...] października 2010 r. skutecznie weszła do obrotu prawnego i czy w obrocie tym funkcjonuje. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na względzie, że organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji orzekając o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego jako nienależnie pobranych, jednocześnie nakazał ich zwrot w terminie 30-dniowym od dnia jej otrzymania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można na takie świadczenie wskazywać i nakazywać jego zwrot. Dopiero bowiem walor ostateczności decyzji rozstrzygającej o nienależnych świadczeniach otwiera drogę dla żądania zwrotu tychże nienależnych świadczeń (po. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, Lex nr 694359, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 804/09, Lex nr 583209). Orzekając w jednej decyzji zarówno o uznaniu pobranych przez skarżącą świadczeń za nienależnie pobrane, jak i nakazując jednocześnie ich zwrot, organ I instancji, a następnie Kolegium dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawą prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił także art. 2 pkt 7 lit. e) u.p.o.u.a. w myśl, którego nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Koordynację systemów zabezpieczenia społecznego regulują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 5.07.1971, str. 2, ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1972, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 83, ze zm.). Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1408/71, swoim zakresem przedmiotowym obejmowało ono formy zabezpieczenia społecznego dotyczącego świadczeń rodzinnych. W art. 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia ustanowiona została zasada niemożności korzystania z kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1408/71 i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości w kwestii zabezpieczenia społecznego (vide: wyroki: z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C-85/99 O., Rec. str. I-2261 oraz z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie C-255/99 H., Rec. str. I-1205). Regulacja art. 17 ust. 5 u.p.o.u.a. do której odsyła przywołany wyżej art. 2 pkt 7 lit. e normuje sytuację wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy wierzyciela decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji pomijają tę kwestię milczeniem, a analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winna prowadzić do wniosku, iż przepis ten nie ma zastosowania bowiem były mąż skarżącej przebywał w N. jeszcze przed 1 maja 2004 r., czego skarżąca nie ukrywała. Nadto treść w/w przepisu jednoznacznie wskazuje, iż aby uchylić decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ w pierwszej kolejności winien ustalić, że do danego świadczenia zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi, iż pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Sąd rozpoznający sprawę podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 249/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Sz 1179/10), iż art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego polegające na tym, że osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI rozporządzenia. Reasumując zawarta w uzasadnieniu decyzji ocena dowodów oparta jest na niekompletnym materiale dowodowym w związku z czym należy uznać, że jest oceną dowolną naruszającą postanowienia art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i ww. zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy uwzględnieniu wszystkich zarzutów, podniesionych przez skarżącą. Wydane ponownie decyzje powinny w tym zakresie zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach, obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.