II OSK 2158/11

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 394/11 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 394/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie w dniu 3 czerwca 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] położonej w L. i ustalił, że przy zachodniej granicy budowana jest wiata na drewno opałowe, na podstawie dokonanego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Strzyżowie. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy wiaty. W wyniku wniesionego odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie PINB w Strzyżowie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego nakazał B. S. i W. S. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wiaty na działce nr [...] położonej L. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Strzyżowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał B. S. i W. S. rozbiórkę wybudowanej wiaty na działce nr [...], położonej w L. Wskazując na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 28 maja 2010 r. organ I instancji ustalił, że na działce prowadzona jest budowa wiaty na drewno opałowe o wymiarach 2,36 m x 5,36 m i wysokości 2,50 m. Ustalono, że roboty przy budowie obiektu nie zostały zakończone (brak pokrycia dachowego). Konstrukcja wiaty stanowi 8 słupów żelbetonowych o przekroju 10 cm x 13 cm, po 4 słupy w ścianach podłużnych. Na słupach tych wykonana jest drewniana konstrukcja dachu z krawędziaków ułożonych poprzecznie i podłużnie, do których przybite są łaty. Do słupów przymocowane są na wszystkich płaszczyznach bocznych po 4 deski podłużne, do których pionowo przymocowane są ażurowe deski. Od strony podwórka w ażurowym obiciu z desek, pozostawiony został otwór wejściowy. Odległość budowanej wiaty od ogrodzenia istniejącego w granicy pomiędzy działką nr 4018, a działką nr [...] wynosi 20 cm. Z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, i brak minimalnej odległości między obiektami wynoszącej 8 m, nakazano rozbiórkę wiaty. w odległości 7,10 m od budowanej wiaty stoi budynek składowy (stodoła) na działce J. S. Odwołanie od decyzji PINB w Strzyżowie z dnia [...] grudnia 2010 r. wnieśli B. S. i W. S. Po rozpatrzeniu odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w Strzyżowie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestorzy, na podstawie zgłoszenia zrealizowali roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ stwierdził, że wybudowana wiata na drewno to otwarte składowisko, do którego mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Na sąsiedniej działce nr 3993/2 znajduje się budynek składowy – stodoła obita deskami. Z uwagi, że zarówno stodoła, jak i przedmiotowa wiata obite są ażurowo deskami i nie posiadają ścian będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, odległość między ścianami tych obiektów, zgodnie z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z materiału dowodowego wynika zaś, że najbliższa odległość wiaty do stodoły wynosi 7,10 m, przez co usytuowanie przedmiotowego obiektu wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, gdyż nie są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów i wniosków zawartych w odwołaniu organ wskazał, że nie mogą one być uwzględnione, gdyż przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w takim zakresie, aby istniała możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem PINB w przedmiotowej sprawie brak jest czynności, których obowiązek wykonania można by nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez co PINB w sposób uzasadniony skorzystał z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję z dnia 28 marca 2011 r. wniósł B. S. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 394/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postępowanie uregulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego, określane jest mianem "postępowania naprawczego". Wydanie więc decyzji mającej oparcie w ustępie 1 wskazanego artykułu musi być poprzedzone dokładnym postępowaniem wyjaśniającym i jeżeli okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), względnie decyzję przewidzianą w punkcie 3 ustęp 1 tego artykułu. Dopiero w sytuacji ustalenia, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję, w której nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wyjaśniającego powinno odpowiadać standardom wyznaczonym przez zasady ogólne k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym przez zasady ogólne sformułowane m.in. w art. 7 i art. 8 k.p.a., a nadto naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., w wyniku czego do przedwcześnie przyjętego stanu faktycznego zastosowały najdalej idące rozwiązanie, w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przede wszystkim organy w wadliwy sposób zakwalifikowały realizowany obiekt, jako składowisko otwarte. Otóż wiata, bo z takim obiektem budowlanym mamy do czynienia, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, do którego to obiektu stosuje się przepisy rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Jeśli chodzi o bliższe określenie tej budowli, to ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "wiata", wobec czego interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że cechą charakterystyczną wiaty jest brak obudowania ścianami ze wszystkich stron. Konstrukcje tego typu są całkowicie pozbawione ścian albo mają jedną, dwie lub trzy ściany. W ocenie Sądu wiata nie zmieni swego charakteru w przypadku wykonania ścian z tym tylko zastrzeżeniem aby co najmniej jedna strona wiaty pozostawała bez ściany. Zatem przy dopuszczeniu możliwości wykonania w przedmiotowej wiacie o kształcie prostokąta jednej, dwu, a nawet trzech ścian oddzielenia przeciwpożarowego nie może zyskać akceptacji pogląd organów, że przedmiotowy obiekt, w przypadku wykonania takich ścian, utraciłby swój pierwotny charakter, a wydany nakaz wykraczałby poza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ organy wychodząc z błędnego założenia w ogóle nie rozważyły możliwości nałożenia obowiązku wykonania ściany (ścian) oddzielenia przeciwpożarowego, dlatego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, podlegały uchyleniu. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy kwalifikując przedmiotową wiatę jako budowlę rozważą, czy przy dopuszczalności wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ilości wyżej określonej, wiata spełniać będzie warunki wynikające z § 271 rozporządzenia. Podkreślił również, że wskazany paragraf poza odległościami określonymi w ustępie 1, zawiera także bardziej liberalne rozwiązania. Zatem i ta kwestia (zmniejszenia odległości) winna być w razie potrzeby rozważona chociażby dlatego, że przedmiotowa wiata objęta była zgłoszeniem, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, a nadto realizowana była na warunkach tego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PWINB w Rzeszowie z dnia [...] marca 2011 r. naruszono w/w przepisy k.p.a. i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił również na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do obiektu budowlanego – wiaty na działce nr [...] w L., budowanej na podstawie zgłoszenia, w warunkach o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska nie jest możliwe poprzez nakaz doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjna (pismo z dnia 28 września 2012 r.) B. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, właściwie uzasadnionych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że budowa obiektów budowlanych i wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, muszą być zgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz innymi przepisami jak np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadkach określonych w art. 29 Prawa budowlanego, nie zwalnia z obowiązku przestrzegania innych przepisów, a w szczególności przepisów przeciwpożarowych. brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ od dokonanego zgłoszenia, nie stanowi też usprawiedliwienia i nie jest przeszkodą do wszczęcia stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy zgodzić się z poglądem Sądu, że nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, powinny być stosowane w ostateczności, kiedy okaże się niemożliwe (w inny sposób) doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przypadki takie mają najczęściej miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów – § 12 ww. rozporządzenia, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono przedmiotowa wiata została usytuowana w odległości 0,20 m od granicy sąsiedniej działki, co narusza przepisy § 12 rozporządzenia a ponadto w odległości 7,10 m od budynku składowego (stodoły) stojącego na sąsiedniej działce, co narusza § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. Powyższych ustaleń Sąd nie podważył, chociaż stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy "nie rozważyły możliwości nałożenia obowiązku wykonania ściany (ścian) oddzielenia przeciwpożarowego". Ponadto zdaniem sadu, organy w wadliwy sposób zakwalifikowały realizowany obiekt, jako składowisko otwarte. Sąd jednak nie wskazał jak prawidłowo organy powinny zakwalifikować realizowany obiekt. W konsekwencji w ocenie Sadu został naruszony także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej (I.1) trafnie zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zarzucając zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej naruszenie ww. przepisów postępowania, nie wziął pod uwagę, że sporna wiata została usytuowana w odległości 20 cm od granicy sąsiedniej działki, co nie odpowiada żadnym normom odległości ustanowionym w przepisach § 12 rozporządzenia, w związku z czym nie jest możliwe jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, wykonanie ściany oddzielenia pożarowego bez naruszenia powyższych przepisów. Nie można bowiem dążąc do zgodności z przepisami prawnymi (§ 271 rozporządzenia) naruszać innych przepisów tego rozporządzenia (§ 12). Poza tym należy zauważyć, że gdyby nawet można było wykonać ściany oddzielenia pożarowego to spowodowałoby, że obiekt ten utraciłby charakter wiaty przeznaczonej na składowanie drewna opałowego. Zaskarżoną decyzją nie naruszono też art. 8 k.p.a., bowiem zasada wyrażona w tym przepisie, nie może prowadzić do sankcjonowania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, przez niedostrzeganie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Uzasadniony też jest drugi zarzut skargi kasacyjnej, niepodzielający stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego zastosowanie. Jak wynika z wcześniejszych ustaleń, z uwagi, że sporna wiata została usytuowana na działce z naruszeniem przepisów § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), nie było możliwe nakazanie wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tym samym nie było możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie było więc podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., ponieważ prawo materialne (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie zostało naruszone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.