II GSK 2276/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 315/11 w sprawie ze skargi M. W., M. P., M. S., E. S., I. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta C. na rzecz I. S., M. W. oraz E. S. po 120 zł (sto dwadzieścia) złotych, na rzecz M. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz M. S. kwotę 761 (siedemset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 315/11 stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta C.(dalej: organ, Burmistrz Miasta) z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla placówek przedszkolnych oraz określił, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane i zasadził zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (dalej: zarządzenie) Burmistrz Miasta C. działając na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (dalej: uchwała) określił wysokość dotacji dla szczegółowo wymienionych w zarządzeniu placówek przedszkolnych. Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. M. W., M. P., M. S., E. S. i I. S. (dalej: skarżący), prowadzący niepubliczne przedszkola w C. wezwali Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia. W odpowiedzi Burmistrz Miasta poinformował skarżących, że nie widzi podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia lub zmiany zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi ww. skarżących stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta C. zostało wydane z naruszeniem prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu nie istniały podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podstawą odrzucenia skargi jest jedynie sytuacja, gdy sprawa w ogóle nie podlega kognicji sądów administracyjnych, zarówno WSA jak i NSA. Określenie wysokości dotacji oświatowej przyznanej poszczególnym placówkom przedszkolnym nastąpiło w oparciu o zarządzenie Burmistrza Miasta C., natomiast wysokość dotacji została ustalona w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, którym organ ten w sposób jednostronny, władczy rozstrzygnął o wysokości świadczenia należnego stronom skarżącym. W ocenie Sądu I instancji rozpatrzenie zaskarżonego zarządzenia mieściło się w granicach kognicji sądu administracyjnego, albowiem należało je zaliczyć do kategorii aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. tj. akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie będące aktami prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie dla objęcia kognicją sądu tej grupy aktów ma to, czy zostały one podjęte przez organ jednostki samorządu terytorialnego oraz czy sprawa, której dotyczą mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, a istotnym kryterium jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jego wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze tegoż aktu. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie aktu prawa miejscowego, którego uchwalenie znajdowało oparcie w przepisach ustawy o systemie oświaty, legitymującej organy do uregulowania zagadnień związanych z przyznawaniem, rozliczeniem i kontrolą wykorzystania udzielonej dotacji. Unormowanie tych kwestii odbywa się w sposób jednostronny, w zakresie przyznanego organom władztwa do stanowienia aktów prawa miejscowego. Taki sposób ustalania zagadnień związanych z przyznawaną dotacją wskazuje na istnienie tych cech, które charakteryzują prawo administracyjne i odróżniają od norm prawa cywilnego, w których uregulowanie praw i obowiązków stron oparte jest na zasadach równorzędności podmiotów i autonomii woli stron. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w postanowieniu NSA w składzie 7 sędziów, z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08, ONSAiWSA 2009/3/51, że wyłączenie sprawy spod kognicji sądu administracyjnego znalazłoby swoje uzasadnienie wtedy, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji, wymagałby dla określenia jej wysokości zawarcia umowy. Wówczas realizację obowiązku polegającą na szczegółowym obliczeniu i przekazaniu dotacji należałoby traktować wyłącznie jako wykonanie zobowiązania przez stronę istniejącego stosunku obligacyjnego. Tymczasem ani w Uchwale Rady Miejskiej w C. nie przewidziano konieczności zawarcia umowy w przedmiocie przyznania i określenia wysokości dotacji, ani oznaczenie jej wysokości nie nastąpiło w oparciu o nawiązany stosunek obligacyjny; zostało bowiem dokonane w drodze zarządzenia wydanego przez Burmistrza Miasta. Nie rodziło to zatem roszczenia cywilnoprawnego, które podlegałoby rozpoznaniu przez sąd powszechny w sprawie z powództwa cywilnego wniesionego przeciwko gminie. Reasumując Sąd uznał, że sprawa ze skargi na zarządzenie jest sprawą administracyjną, a nie cywilną i należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem brak było podstaw do jej odrzucenia. Dalej wyjaśniono, że w myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w art. 90 ust. 2 b) dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Analizując powołany przepis WSA zauważył, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie natomiast, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Zwrócono uwagę, że ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie, a ponadto zostały wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to zatem, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Co wymagało szczególnego podkreślenia, podstawę naliczania dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel (tutaj na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Trzeba rozdzielić sferę wydatkowania, od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie mogła prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie. Reasumując w ocenie Sądu kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2 b) u.s.o. to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku. Zauważono, że Rada Miejska w C., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 1 ust. 1 uchwały ponownie dokonała uregulowania przedmiotu, który jak wynika z przytoczonego art. 90 ust. 2 b) u.s.o., została już uregulowana. W ocenie Sądu organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Skoro jednak przedmiotowa uchwała nie była przedmiotem zaskarżenia, w niniejszym postępowaniu nie może ona zostać wzruszona. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. złożył Burmistrz Miasta C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. art. 90 ust. 2 b) u.s.o., W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. oraz M. P. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Burmistrza Miasta C. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 90 ust. 2 b) ustawy o systemie oświaty. Za podstawę wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 315/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Rada Miejska w C. [...] września 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Następnie Burmistrz Miasta C. działając na podstawie tej uchwały zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. określił wysokość dotacji dla szczegółowo wymienionych w zarządzeniu placówek przedszkolnych. W kalkulacji stanowiącej załącznik do zarządzenia zaplanowana w budżecie kwota wydatków całkowitych na przedszkola publiczne została pomniejszona o kwoty stanowiące równowartość dochodów służących ich pokryciu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 407/05, Lex, nr 195913). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.). Można spotkać się z poglądem, że obie formy naruszenia prawa materialnego wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2004 r., FSK 558/04, LEX nr 251771). Według B. Gruszczyńskiego pogląd ten nie jest jednak trafny, ponieważ niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Można wyobrazić sobie błąd podwójny niezależny, polegający na tym, że dokonujący wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, ale stosując ją, błędnie odczytał dyspozycję lub sankcję. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że kasator nie przytaczając podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie wskazując jakichkolwiek konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9) na początku uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. rozpoznanie sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Ten fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej nie przystający do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym braku przytoczenia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zbędnym elementem sformalizowanego środka zaskarżenia. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że powołanie podstawy kasacyjnej nie może być gołosłowne, lecz wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 55). Kasator zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 90 ust. 2 b) ustawy o systemie oświaty w żaden czytelny i przejrzysty sposób nie uzasadnił, na czym polegało mylne zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Z kolei, uzasadniając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd polegające na bezzasadnym zarzuceniu Burmistrzowi Miasta C. popełnienie błędu subsumcji kasator przedstawił argumentację dotyczącą sposobu finansowania wydatków na zakup żywności dla przedszkolaków. W jego ocenie, rozumowanie Sądu prowadzi do sytuacji, że gmina ma obowiązek partycypowania w wydatkach przedszkoli niepublicznych ponoszonych na zakup żywności dla przedszkolaków, zaprezentowany przez Sąd pogląd narusza zasadę równego dofinansowania ze środków publicznych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Tak uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej nie powiązany z jakimkolwiek przepisem p.p.s.a. sprowadza się w istocie do kwestionowania ustalenia przez Sąd I instancji, że zaskarżony akt - zarządzenie burmistrza został wydany z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa skutkowałoby zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie naruszył prawa materialnego – art. 90 ust. 2 b) ustawy o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.