II OSK 2431/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. C. Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 253/11 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółka Akcyjna na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Rada Miejska w Lublińcu podjęła w dniu 27 września 2006 r. uchwałę nr 548/LX/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublińca – dla obszaru obejmującego teren pomiędzy linią kolejową relacji Katowice – Kluczbork, a północno-wschodnią granicą gminy. Jako podstawę prawną aktu organ gminy powołał przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdzając zgodność planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublińca. Nadto, w § 3 ust. 7 uchwały postanowiono, że na terenach w zakresie w niej określonym, obowiązuje zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz rozbudowy obiektów istniejących poza terenami wymienionymi w § 7 ust. 3. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz.Urzęd. Woj. Śl. Nr 125, poz. 3564 i weszła w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia. Pismem z daty 17 stycznia 2011 r. P.T.C. Sp. z o.o. w Warszawie wezwała Radę Miejską w Lublińcu do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zapis § 3 ust. 7 powyższej uchwały jako sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), co czyni tego przedsiębiorcę legitymowanego do zaskarżenia w zakresie telekomunikacji uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Zdaniem Spółki, wprowadzony zakaz jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważnienia rady, narusza porządek prawny i ochronę prawa własności z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Lublińcu nie udzieliła odpowiedzi i w tej sytuacji PTC Sp. z o.o. w Warszawie w dniu 16 marca 2011 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zakazu z § 3 ust. 7 uchwały i zasądzenia kosztów postępowania z przyczyn wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Lubliniec wniósł o jej oddalenie jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, gdyż Spółka nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości na tym terenie. Dodatkowo Gmina podniosła, że zakaz zawarty w § 3 ust. 7 uchwały został sformułowany po wnikliwej analizie uwarunkowań przestrzennych dla dzielnicy, w której przemieszane są funkcje produkcyjno-usługowe i mieszkaniowe i uwzględnia stanowisko WSA w Gliwicach, zawarte w wyrokach z dnia 16 marca 2007 r., 10 grudnia 2007 r. i 2 stycznia 2008 r., że w planach miejscowych należy wskazać rozmieszczenie i określić warunki inwestycji telekomunikacyjnych, a nie wprowadzić całkowity ich zakaz. Przedmiotowy zakaz nie jest więc niezgodny z prawem, a przy tym uchwałą RM w Lublińcu nr 354/XXXIV/08 z dnia 26 listopada 2008 r. (Dz.Urzęd. Nr 11, poz. 323 z dnia 26 stycznia 2009 r.) w drodze zmiany planu na wniosek operatora telefonii komórkowej, wyznaczono dwa kolejne tereny pod lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej. Wobec powyższego zdaniem Gminy, ustalenia zaskarżonego planu w żaden sposób nie przesądzają o braku możliwości lokalizacji tego typu inwestycji i świadczenia usług telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem. W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka w kolejnym piśmie z dnia 12 maja 2011 r., podniosła że Gmina całkowicie pominęła regulację ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z której wynika jej legitymacja skargowa (art. 48), zaś zakwestionowane postanowienia planu są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 253/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.T.C. Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z 27 września 2006 r. nr 548/LX/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii legitymacji czynnej skarżącej Spółki. Jest bowiem poza sporem, że skarżąca nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki stan wyklucza wykazanie naruszenia uprawnienia bądź interesu prawnego, co tworzy legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednak uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja ta nie tworzy żadnych dodatkowych wymogów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego bądź uprawnienia tego podmiotu. Zatem w tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Skarżąca Spółka jest zaś przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowany zapis § 3 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 27 września 2006 r. niewątpliwie dotyczy telekomunikacji, co tworzy po jej stronie legitymację skargową. Nadto, skarga została poprzedzona wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi (wezwanie nadano w dniu 17 stycznia 2011 r., skarga – w dniu 16 marca 2011 r.). Stąd też dochowano wymogów formalnych z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co obligowało sąd administracyjny do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaskarżona uchwała (§ 3 ust. 7), nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się w tym względzie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów w tymże zakresie, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanej w podstawie prawnej aktu, skutkowałoby jego nieważnością w zaskarżonej części. Kwestionowany zapis § 3 ust. 7 uchwały z dnia 27 września 2006 r. nie może być uznany za niezgodny z prawem, w sytuacji, gdy zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i rozbudowy obiektów istniejących nie dotyczy całego terenu, objętego zaskarżoną uchwałą, lecz organ gminy wskazał rozmieszczenie inwestycji telekomunikacyjnych. Mianowicie, zgodnie z § 7 ust. 3 uchwały, lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej została przewidziana na terenach o symbolach 129P, 148P, 167P, 175P, 177P. Zatem organ gminy uwzględnił zarówno wymagania ładu przestrzennego, jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), stąd też nie sposób ferować zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 tej ustawy. W istocie zapis § 3 ust. 7 uchwały, w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia terenów innych, niż wymienionych w § 7 ust. 3, bowiem nawet przy braku jednoznacznie sformułowanego zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, realizacja takich inwestycji dopuszczalna jest wyłącznie na terenach o symbolach 129P, 148P, 167P, 175P i 177P. Zatem nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przepisu, nie doprowadziłoby do pożądanego skutku z punktu widzenia interesu skarżącej Spółki, a mianowicie możliwości lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na innych terenach, niewymienionych w § 7 ust. 3 uchwały. Całkowicie chybiony jest zaś zarzut Spółki naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro podmiot ten nie jest właścicielem nieruchomości na przedmiotowym terenie. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidującego szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, Sąd wskazał, że ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, która została podjęta przed wejściem w życie tej ustawy, a mianowicie dniem 17 lipca 2010 r., co dotyczy rozpoznawanej sprawy. Z mocy art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się co prawda do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w ust. 2-8 art. 75. Mianowicie ustawodawca nałożył na gminy obowiązek dostosowania planów w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy – pod rygorem wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodów, zmieniających plan miejscowy. Oznacza to jednoznacznie, że naruszenie wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy, w przypadku planów obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r., co dotyczy rozpoznawanej sprawy, nie stanowi podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 tej ustawy, Sąd wskazał, że przepis ten nie dotyczy wymagań planów miejscowych, lecz określa warunki lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli lokalizacja takiej inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym. Przepis ten dotyczy zatem etapu pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia robót budowlanych, a nie zasad, bądź trybu uchwalania planów miejscowych. Wreszcie Sąd zauważył, że norma z art. 75 ustawy, koreluje z zasadą oceny legalności aktów prawa miejscowego na gruncie stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia uchwały. Nie sposób bowiem ferować zarzutu naruszenia prawa w sytuacji, gdy w dacie działania przez organ gminy dany przepis nie obowiązywał. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa w zakresie postanowień § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P.T.C. S.A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest: – naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) poprzez nietrafne przyjęcie, że wprowadzony w miejscowym planie zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na całym obszarze, poza wymienionymi w § 7 ust. 3 jest zgodny z prawem, ponieważ organ gminy wskazał rozmieszczenie inwestycji telekomunikacyjnych; 2) naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): – naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. odnośnie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie celowości realizacji przedsięwzięć z zakresu telefonii komórkowej w znacznej odległości od skupisk ludności. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 tej ustawy reguluje środki i podstawy ich stosowania wobec zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego. Środek stosowany przez Sąd wobec aktów prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 106, poz. 675). W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na konsekwencje prawne nowej regulacji przyjętej w ustawie o wspieraniu rozwoju usługi sieci telekomunikacyjnych dla miejscowych planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Zasadnie wyprowadził, że nie została przepisami przejściowymi wprowadzona sankcja nieważności wobec uchwał podjętych przed datą wejścia w życie tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.