II SA/Łd 625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi M. S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. S. i R. S. solidarnie kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. S. R. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z wbudowanym w bryłę budynku garażem, podziemnego zbiornika na gaz i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz rozbudowie zewnętrznych instalacji energii elektrycznej i wodociągowej, przewidzianej do realizacji na działce nr 181/7 (obręb W-42) w Ł. przy ul. R. 73/75, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ U nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [..] r. Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku inwestorów – M.S. i R.S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z wbudowanym w bryłę budynku garażem, podziemnego zbiornika na gaz i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz rozbudowie zewnętrznych instalacji energii elektrycznej i wodociągowej, przewidzianej do realizacji na działce nr 181/7 (obręb W-42) w Ł. przy ul. R. 73/75. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że nie spełniony został wymóg dotyczący kontynuacji linii zabudowy oraz ładu przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. i R.S. wskazali, iż cała okolica charakteryzuje się rozproszoną zabudową jednorodzinną. Nadto, w ocenie strony organ nie powinien przyjmować prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, lecz winien był uwzględnić dyrektywę, jaką jest umożliwienie osobom mającym tytuł prawny do gruntów jak najszerszej możliwości inwestowania. Wspomnianą na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zauważył, iż w dniu 19 listopada 2010r. M. i R. małż. S. złożyli we właściwym organie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 181/7 (obręb W-42) w Ł. przy ul. R. 73/75. Następnie organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zgodnie z art. 61 ust.1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek zlokalizowanych na terenach pozbawionych planu miejscowego - co w dacie wydania kwestionowanej decyzji miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia łącznego warunków wymienionych w punktach 1-5 w/w przepisu: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4. teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi Dalej Kolegium zaznaczyło, iż stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania, ustala się w decyzji zawierającej część tekstową i graficzną, zaś zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, organ I instancji po wyznaczeniu obszaru analizowanego, zgodnie z przywołanymi przepisami wykonał analizę urbanistyczną. Organ odwoławczy zaakcentował, iż minimalny obszar analizy, z uwzględnieniem szerokości frontu działki wynosiłby 105 m, jednakże rozszerzono go do 170m od strony północno-wschodniej, by objąć najbliższe tereny zabudowane, oraz od strony południowo-zachodniej do 150 m. Na podstawie wyników analizy organ ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma działek zabudowanych. Zabudowa zlokalizowana jest od strony drogi ul. R. w pasie o szerokości 40-45 m od ulicy. Jest to zabudowa zróżnicowana pod względem formy i funkcji. Organ zaznaczył, że istniejące na obszarze analizowanym budynki mieszkalne zlokalizowane są jedynie wzdłuż ul. R., co - uwzględniając miejsce planowanej inwestycji - uniemożliwia wyznaczenie jednego z niezbędnych parametrów, jakim jest linia zabudowy. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej budowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu i jednocześnie wyjaśniło, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w tymże przepisie. Są to: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. W ocenie Kolegium, aby był spełniony pierwszy z warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, to jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Organ odwoławczy wyraził opinię, iż przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób pominąć wymagań ładu przestrzennego, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa jest środkiem ochrony i urzeczywistniania innej, naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego, ujętej w przepisach ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zasady ładu przestrzennego, która zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. Kolegium stwierdziło, iż zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, należy rozumieć jako takie kształtowanie przestrzeni, która stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Następnie organ argumentował, iż wspomniana wyżej zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), zaś określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, sformułowanie przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie obowiązująca linia nowej zabudowy, w zestawieniu z warunkiem, iż stanowić powinna ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jasno precyzuje, zdaniem Kolegium, wolę ustawodawcy. Organ zauważył, iż poza powyższym sposobem wyznaczenia linii zabudowy rozporządzenie wskazuje jeszcze inne sposoby wyznaczenia tego parametru: § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, ale jedynie pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. Zaś w ocenie organu zarówno część opisowa jaki i graficzna analizy wyraźnie wskazują, iż istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości od 40 do 45 m od ulicy R., zatem objęta wnioskiem inwestycja lokalizując obiekt poza w/w odległościami, znacznie by tę wyraźnie utrwaloną linię zabudowy przekraczała. W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, iż projektowany obiekt wyłamywałby się z otoczenia w sposób powodujący dysonans przestrzenny, co mogłoby zapoczątkować niekorzystny proces rozproszenia zabudowy. Powyższe, zdaniem Kolegium przesądziło, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło nadto, że jednym z podstawowych elementów kształtujących ów ład przestrzenny jest linia zabudowy, która określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zdaniem organu jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia do której budynki muszą przylegać. Planowane obiekty mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej odległości od linii zabudowy, aczkolwiek podkreślić należy, iż nie oznacza to dowolności w sytuowaniu ich w głębi działek. Takie rozumienie pojęcia linii zabudowy stawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z wspomnianą już zasadą ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi nie tylko o wyraźnie wytyczonej nieprzekraczalnej granicy zabudowy od strony drogi, ale i o obszarze zamkniętym pewnymi granicami, wyznaczonymi przez istniejącą już zabudowę. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i o uporządkowanym użytkowaniu tej przestrzeni. Kolegium również zaznaczyło, iż ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni: ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach. Założenie to, według organu, prowadzi do stwierdzenia, iż ład przestrzenny jest to uzyskiwana przez działalność człowieka organizacja przestrzeni, charakteryzująca się równowagą poszczególnych składników. Ta równowaga wyraża się w rozmieszczeniu funkcji w przestrzeni w sposób celowy, uporządkowany i estetyczny, tzn. zapewniający dogodne użytkowanie przestrzeni przez jej gestorów, nie powodujący powstawania ani konfliktów ekologicznych, ani kolizji pomiędzy poszczególnymi funkcjami. Odnosząc się do zarzutu zawężenia obszaru analizowanego i w konsekwencji błędnej oceny stanu zagospodarowania wokół terenu inwestycji, Kolegium zauważyło, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar przyjęty do analizy może oczywiście, o ile przy jego ustalaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Kolegium zaakcentowało, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy wraz z ewentualnym wskazaniem jakie to elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w § 3 rozporządzenia zasadniczego kryterium, ustalającego wielkość obszaru analizowanego. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy, powinien mieć przede wszystkim na uwadze zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie rozszerzono obszar analizowany ponad minimalne granice, uzasadniając to celem objęcia najbliższego terenu zabudowanego. Jednakże, w ocenie organu, nawet i to działanie organu nie pozwoliło na stwierdzenie spełnienia wymaganych przepisami przesłanek. Zdaniem organu brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów przedłożonych przez stronę, a potwierdzających powoływany fakt, iż wzdłuż ul. R. znajdują się prostopadłe drogi dojazdowe, przy których znajdują się nieruchomości z zabudowaniami w odległości większej niż 25-40 m od strony drogi, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia wszystkich parametrów nowo planowanych obiektów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. i R. małż. S. zakwestionowali stanowisko organów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zaznaczyła, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, bowiem wzdłuż ul. R. są już usytuowane prostopadłe prywatne drogi dojazdowe, przy których znajdują się nieruchomości z zabudowaniami w odległości większej niż 25-40 m od ul. R.. W ocenie strony w stosunku do tych nieruchomości rozumianych jako sąsiednie, należy ewentualnie wyznaczyć linię zabudowy. Następnie strona skarżąca wskazała, iż treść zaskarżonej decyzji jest także sprzeczna z zapisami uchwały nr [...] o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., podjętej przez Radę Miejską w Ł. w dniu 27 października 2010 r., bowiem zgodnie z nimi działka nr 181/7 w Ł. przy ul. R. 73/75 znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z wbudowanym w bryłę budynku garażem, podziemnego zbiornika na gaz i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz rozbudowie zewnętrznych instalacji energii elektrycznej i wodociągowej, przewidzianej do realizacji na działce nr 181/7 (obręb W-42) w Ł. przy ul. R. 73/75. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej jako "rozporządzenie". Przywołane rozstrzygnięcia wydane zostały po ustaleniu, iż działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a warunki, jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć oczywiście na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, organ wydał inwestorom decyzję odmowną wobec stwierdzenia braku możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ wskazał, że dla planowanej przez strony inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy korelującej z dotychczasowa zabudową ul. R., gdyż inwestycja ta byłaby usytuowana w odległości ok. 200 m od tejże ulicy, co zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny i prowadziłoby do rozproszenia zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się w sposób przewidziany w § 4 rozporządzenia. Należy zwrócić jednak uwagę, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 nie oznacza jednak konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 967/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 488289, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 789/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 447867 oraz wyrok WSA w Ł. z dnia 16 marca 2007r. sygn. akt II SA/Łd 19/07-dotyczący także ul. R.). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela ponadto stanowisko, że nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 66/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 488142). Obszerne rozważania w tym zakresie, które sąd rozstrzygający akceptuje, zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 496/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl . W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 k.p.a. – zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony). Oczywistym jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby powodowało hamowanie budownictwa i procesu inwestowania. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane, instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie (zwłokę) w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na na budowę jednoznacznie wskazuje, że państwo jest zainteresowane popieraniem działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowo administracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których sądy opowiadają się np. za tym, iż odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy (w razie braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Z przywołanego przepisu wynika, że właścicielowi czy też użytkownikowi wieczystemu terenu nie można odmówić pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji stanowiącej, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny jak również chroniony prawem interes osób trzecich. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09. W przywołanym wyroku z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Istotą tego przepisu jest niewątpliwie utrzymanie ładu przestrzennego. Zwrócono jednak uwagę, że "...restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na konieczność przykładania należytej uwagi do zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Sąd ten zauważył również, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego, od ustalonego w jego przepisach, podejścia w indywidualnych przypadkach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej przy ul. R., do której inwestor ma zapewniony dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej, i która jest w zasadzie całkowicie zabudowana wzdłuż jej przebiegu, a wolne od zabudowy są tereny na tyłach istniejącej zabudowy. Niezrozumiałe jest w tym stanie rzeczy rozważanie kwestii ustalania linii zabudowy, która zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy, jeżeli zachodzi potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej zabudowy od strony drogi. W wyroku z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 779/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę oczywiste jest, że zabudowa nieruchomości "na zapleczu" czy też "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa, bez konieczności ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym , w tym przypadku, wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego z tym, że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie restrykcyjna i sformalizowana i nie może prowadzić tym samym do zniweczenia zamierzenia inwestycyjnego, jak to w istocie wynika z kwestionowanych decyzji. Zaznaczyć należy, że normą prawną, która mogłaby ukształtować linię zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mógłby warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób np. bardziej restrykcyjny niż czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiazuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy winny być kształtowane jedynie ote kryteria, które zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując należy stwierdzić, że inwestycja nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił należycie od kogo pochodzi wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika to bowiem z pisma zawierającego druk wniosku, jako inwestorzy zostali wpisani "M., R. S.", natomiast rzeczony dokument został podpisany już jedynie przez R.S. Dodatkowo zauważyć należy, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego widnieje jako rok wydania [...], co jednak zdaje się być jedynie omyłką pisarską. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie wyjaśnić jednoznacznie, kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie a także uwzględnić wyrażoną przez sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością tak, by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a. Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne. m.ch.