II FSK 311/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska- Nowacka, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA del. Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Domańska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 453/11 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od B. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 27 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 453/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 22 grudnia 2010 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009 r. 2. Ze stanu sprawy przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji wynikało, że Prezydent Miasta S. decyzją z 13 września 2010 r. określił B. L. i R. L. wysokość podatku od nieruchomości za 2009 r. w wysokości 174 zł, wskazując jako przedmiot opodatkowania budynki pozostałe o wysokości pow. 2,2 m – 28,5 m² oraz grunty – tereny mieszkaniowe za wyjątkiem związanych z działalnością gospodarczą – 24,3 m². W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że nabyta w 2008 r. piwnica jest użytkowana, jako pomieszczenie pomocnicze związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych akcentując jednocześnie, że piwnica nie była i nie jest lokalem usługowym. W związku z tym niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie organ podatkowy samowolnie, bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i podania odpowiedniej podstawy prawnej dokonał zmiany funkcji lokalu i opodatkował pomieszczenie piwniczne według stawek podatku stosowanych do budynków pozostałych, natomiast udział w przynależnym do piwnicy gruncie opodatkował jak w przypadku budynków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z 22 grudnia 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, dalej – "P.g.k.") podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei z ewidencji gruntów i budynków wynika, że B. L. i R. L. są właścicielami lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. M. [...] o pow. użytkowej 28,50 m² z funkcją określoną jako niemieszkalna, co determinuje jego opodatkowanie według stawek jak dla budynków pozostałych. 3. W skardze na powyższą decyzję skarżąca – B. L. zarzuciła naruszenie: art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej – " u.p.o.l."), poprzez nieprawidłową, dowolną interpretację i ocenę przedmiotu postępowania, art. 21 P.g.k., poprzez pominięcie zapisów ewidencyjnych, wskazujących na przeznaczenie pomieszczenia, art. 7 do art. 11 ustawy o własności lokali, poprzez pominięcie prawa właściciela do wyodrębnienia z lokalu i budynku odrębnej własności, bez zmiany przeznaczenia, art. 7, art. 75 art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i pominięcie w postępowaniu odwoławczym dowodów w postaci przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, art. 107 Kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, art. 8 Kpa, poprzez zbyt opieszałe działanie organu II instancji w kwestii doręczenia decyzji. 4. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. 5. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że spór w sprawie dotyczy opodatkowania podatkiem od nieruchomości pomieszczeń piwnicznych znajdujących się w tym samym budynku mieszkalnym, w którym skarżąca ma wraz z współmałżonkiem lokal mieszkalny. W ocenie Sądu I instancji, nie jest prawnie uzasadnione twierdzenie, że w sytuacji, gdy lokal mieszkalny i powierzchnie piwniczne stanowią odrębny przedmiot współwłasności, nie można przypisać piwnicy statusu pomieszczenia przynależnego. Okolicznością bezsporną jest odrębne nabycie na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego lokalu mieszkalnego oraz lokali piwnicznych. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że piwnice są wykorzystywane w sposób zwyczajowo przyjęty. Z tej przyczyny nie ma podstaw do twierdzenia, że lokale piwniczne mają przeznaczenie inne niż mieszkalne. Zdaniem Sądu I instancji, przeznaczenie pomieszczenia piwnicznego, położonego w tym samym budynku, co lokal mieszkalny będący własnością skarżącej, należy ocenić jako mieszkalne, zatem, niezależnie od prawnego wyodrębnienia lokalu mieszkalnego i lokali piwnicznych, jako odrębnych przedmiotów własności, istnieją podstawy do jego opodatkowania według stawki jak dla lokali mieszkalnych. Sąd I instancji wskazał również, że z faktu, że lokal piwniczny może stać się odrębnym przedmiotem obrotu handlowego nie wynika przeszkoda opodatkowania go stawką jak dla części budynku mieszkalnego, o ile nie wykazano, aby lokal ten był zajęty na cele inne niż mieszkalne. 6. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 P.g.k., polegającą na błędnym przyjęciu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią podstawy wymiaru podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, powołując się na art. 2 ust. 1 u.p.o.l. oraz art. 21 ust. 1 P.g.k. wskazał, że lokal położny w budynku przy ul. M. [...] nie może podlegać opodatkowaniu, jako budynek mieszkalny, ale mając określoną w ewidencji gruntów i budynków funkcję "niemieszkalną" musi zostać dla celów podatkowych potraktowany jako część budynku pozostałego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie wskazuje na konieczność uwzględniania danych z ewidencji gruntów i budynków przy wymiarze podatku od nieruchomości. Ponadto podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, pomieszczenie piwniczne nie znajduje się w tym samym budynku co lokal mieszkalny skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przez co zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej – treścią wskazanych w niej podstaw kasacyjnych, jak i zawartych wniosków. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 P.g.k., poprzez jego błędną wykładnię, przy czym dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został powiązany z naruszeniem art. 2 ust. 1 u.p.o.l. Mając jednakże na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. , I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) – zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – NSA w składzie orzekającym w sprawie, mimo dostrzeżenia nieprecyzyjności sformułowanego zarzutu uznał, że jego uzupełnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonego wyroku. Poza sporem pozostaje, że skarżąca wraz z mężem na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych, nabyli odrębnie lokal mieszkalny oraz piwnicę. Przedmiotowe pomieszczenie stanowi odrębną od lokalu mieszkalnego własność i w prowadzonej przez Prezydenta Miasta S. ewidencji gruntów i budynków, wpisane zostało jako lokal o funkcji niemieszkalnej. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, piwnica zlokalizowana jest w innym budynku niż lokal mieszkalny skarżącej. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny, w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 1959/11, w którym NSA w pierwszej kolejności przypomniał o utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądach w przedmiocie znaczenia ewidencji gruntów i budynków w sprawach wymiaru podatku od nieruchomości. W tym znaczeniu unormowania art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a) i e) u.p.o.l. w zw. z przepisem art. 21 p.g.k. nie pozostawiają wątpliwości, że przy dokonywaniu wymiaru podatku od nieruchomości, dla organów podatkowych wiążące są dane wynikające z wyżej opisywanej ewidencji. W wyroku z 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2632/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że organy podatkowe ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji. Przy wymiarze podatku od nieruchomości dla organów podatkowych wiążące są więc dane znajdujące się ewidencji gruntów i budynków, a organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń w tej mierze. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane zawarte w ewidencji gruntów (por. też np. wyroki NSA: z 5 listopada 2009 r., II FSK 836/08, z 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, z 12 marca 2009 r., II FSK 49/08, z 2 kwietnia 2009 r., II FSK 1949/07). Również w jednym z ostatnich orzeczeń odnoszących się do omawianej problematyki, NSA podkreślał, że ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 21 ust. 1 P.g.k., nie może stanowić przedmiotu merytorycznej oceny sądów administracyjnych w sprawie podatkowej, w której do sądu I instancji nie zostały, bo nie mogły zostać zaskarżone, odrębne od podatkowych akty lub czynności z zakresu prowadzenia wymienionej ewidencji (wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2511/10 ). Na istotę i znaczenie unormowań art. 21 ust. 1 P.g.k. dla wymiaru podatku od nieruchomości przy opodatkowaniu budynków wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27 lutego 2012 r., wyjaśniając, że "przepisem znajdującym się poza regulacją ustawy podatkowej, a mającym istotne znaczenie dla wymiaru podatku od nieruchomości jest ponadto art. 21 P.g.k. Zgodnie z tym przepisem, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym opodatkowanie budynku lub jego części stawką podatku przewidzianą dla budynków mieszkalnych jest możliwe, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków budynek określony został jako mieszkalny" (zob. uchwała składu 7 sędziów z 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FPS 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że na podstawie art. 22 ust. 1 P.g.k., ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Jeżeli zatem w postępowaniu administracyjnym przed właściwym starostą skarżąca przeprowadzi skuteczny przeciwdowód przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest ewidencja budynków, wówczas pojawi się możliwość zmiany opodatkowania piwnicy (lokalu niemieszkalnego). Dopiero w przypadku zmiany ewidencji gruntów i budynków, skarżącej będzie przysługiwało prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie przesłanki lub przesłanek, zawartych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej oraz żądanie ewentualnej zmiany skarżonej decyzji. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków wiążą, w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy obowiązujące w niej zapisy. Na tym etapie postępowania wyrażenie przez Sąd I instancji odmiennego poglądu, stanowiło o naruszeniu przepisów art. 21 ust. 1 P.g.k. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględni stanowisko zajęte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. oraz art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.