I OZ 1085/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Rzeszowa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 463/11 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 463/11 w sprawie ze skargi J. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 463/11 w sprawie ze skargi J. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] Rzeszów, obj. [...]. W dniu [...] października 2011 r. Prezydent Miasta R. (organ I Instancji) reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. C., złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powyższym postanowieniu podniósł, iż w świetle art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty, a zatem uprawnionymi do skorzystania w omawianego środka odwoławczego są jedynie strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie natomiast z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Pod pojęciem strony rozumie się także uczestnika postępowania. Nie jest zatem dopuszczalne wniesienie skargi kasacyjnej przez inny podmiot niż wymieniony w ustawie (art. 12 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent Miasta R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym art. 4 pkt 9 b1 cyt. ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Prezydent Miasta R. jako organ I instancji, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym wydaje decyzję, jak również nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji organu II instancji utrzymujących jego decyzje w mocy. Nie jest on zatem uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) stwierdził, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Prezydent Miasta R. nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie. Jako organ I instancji nie jest bowiem stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie służy mu prawo zaskarżania w trybie skargi kasacyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszących się do decyzji administracyjnych wydawanych na skutek odwołań od jego decyzji. Prezydent Miasta R. w przedmiotowej sprawie wydał w I instancji decyzję administracyjną z dnia [...] lutego 2011 r., od której strona wniosła odwołanie do Wojewody Podkarpackiego, a następnie skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję organu II instancji. Stronami niniejszego postępowania są skarżący J. K. i Z. K. oraz Wojewoda Podkarpacki (organ II instancji), którego decyzja została zaskarżona do sądu. Tym podmiotom został doręczony wyrok wraz z uzasadnieniem i to one są uprawnione do ewentualnego wniesienia skargi kasacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta R., wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 194 § 1 pkt 8 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowym przypadku zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, w szczególności, iż skargę wniósł nieuprawniony podmiot oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, że Skarb Państwa reprezentowany przez uprawnione statio fisci tj. Prezydenta Miasta R. nie ma interesu prawnego we wnoszeniu przedmiotowej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, iż skarga kasacyjna złożona została przez Skarb Państwa, tj. osobę prawną, na rzecz której nastąpić ma przejście prawa własności nieruchomości w wyniku wydanej decyzji wywłaszczeniowej, uchylonej następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W przedmiotowej sprawie skarżącym nie jest więc Prezydent Miasta R. jak błędnie przyjął Sąd, lecz Skarb Państwa, który ma nabyć własność wywłaszczanej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że " w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w zw. z 91 ust. 5 u.s.p., prezydent miasta. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) niewątpliwie nie jest organem Skarbu Państwa. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany zatem jako satio fisci Skarbu Państwa i dlatego prezydent miasta na prawach powiatu ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję uszczuplającą zasób nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dotychczas gospodarował" . W ocenie wnoszącego zażalenie podobny interes prawny po stronie Skarbu Państwa zachodzi w przypadku decyzji, które tak jak w przedmiotowym przypadku mają zwiększać zasób nieruchomości Skarbu. Należy zatem przyjąć, iż Skarb Państwa miał interes prawny we wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., a to że w tym zakresie uprawnionym satio fisci do jego reprezentacji jest Prezydent Miasta R. nie może pozbawiać Skarbu Państwa legitymacji skargowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Natomiast druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność obrony również obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z faktu dysponowania interesem prawnym. Powołując się na orzecznictwo NSA, wskazuje, iż działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zobowiązany jest do ochrony interesu Skarbu Państwa, a zatem w sprawach dotyczących zwiększenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa powinien mu przysługiwać status strony. Stosownie do regulacji art. 11 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz ustaw odrębnych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Z kolei w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje, z mocy art. 92 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.), prezydent miasta. W świetle art. 4 pkt 9 b ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W tej sytuacji starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone im do gospodarowania mienie powołani są do ochrony własności Skarbu Państwa między innymi przez przeciwdziałanie uszczupleniu stanu tego mienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że dotyczy to spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. W takiej też sprawie został wydany powołany w zażaleniu wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt. I OSK 888/05. Należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne różni się od postępowania administracyjnego jego kontradyktoryjnością, która polega na tym, że sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] Rzeszów, obj. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. K. i Z. K. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku. W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta R. nie występował zatem w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro zatem skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez niego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację skargową w tej sprawie. Wskazać nadto należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA). W tym stanie rzeczy, zarzuty podniesione w zażaleniu należało uznać za niezasadne. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a., jako że Prezydent Miasta R. nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie powyższych decyzji. Jako organ I instancji nie jest bowiem stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie służy mu prawo zaskarżania w trybie skargi kasacyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszących się do decyzji administracyjnych wydawanych na skutek odwołań od jego decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.