II SA/Rz 81/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 81/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1997 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na podział nieruchomości położonych w R. – Z. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki w obrębie 117, nr: 33/1, 19/9, 19/8, 19/7, 19/2, 30, 29/1, 29/2 i 27 i zatwierdzenia projektu podziału. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...].06.2009 r., uzupełnionym następnie pismem z [...].07.2009 r. K. W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie zezwolenia na podział nieruchomości położonych w R. – Z. w zakresie działki nr 27 obr. 117, z uwagi na włączenie do tej działki części powierzchni gruntu Skarbu Państwa i gruntu wnioskodawcy z działki nr 15/1 obr. 117. W ten sposób zwiększono powierzchnię ówczesnej działki nr 27 z pow. 22 a do pow. 27 a 65 m² na podstawie decyzji Miejskiego Biura Geodezji i Kartografii w R. z dnia [...].06.1976 r. nr [...] o zmianie ustalenia w klasach użytków gruntowych do ewidencji, ze względu na podniesienie poziomu wód gruntowych spowodowanych spiętrzeniem przez zaporę na rzece W. Zdaniem wnioskodawcy powiększenie powierzchni było możliwe z uwagi na nielegalne pomiary geodezyjne dokonane w 1983 r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1997 r. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcy K. W. nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Wnioskodawcą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być jedynie osoba będąca stroną postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności bądź osoba, która wykaże interes prawny w tej sprawie. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stronami w postępowaniu o podział nieruchomości są właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Podział ma bowiem na celu wydzielenie nowych działek geodezyjnych, które będą mogły być wprowadzone do obrotu jako odrębne nieruchomości i nie przesadza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobie ich zagospodarowania czy dalszemu łączeniu z innymi działkami. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż K. W. nie był właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki o nr 27 obr. 117 Z., podlegającej podziałowi, nie był zatem stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1997 r., nie wykazał również interesu prawnego, a jedynie powołał się na ochronę prawa własności wynikającą z art. 140 i art. 222 kc We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. podtrzymał w całości argumentacją zawartą w wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. Wskazał, iż przedmiotowym podziałem dokonano niezgodnego z prawem rozgraniczenia bez udziału stron i podział ten nie zamknął się w granicach przestrzennych wyznaczonych przez prawo własności. Wskazał, iż projekt podziału jest niezgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, bowiem nie został zaopiniowany przez Architekta Miejskiego. Ponadto decyzja podziałowa jest nieważna, bowiem zwiększenie powierzchni nowo utworzonych działek nastąpiło w wyniku nieuprawnionego zmniejszenia powierzchni sąsiedniej nieruchomości skarżącego o nr 15/1, na co wskazuje przebieg granic po podziale. Podniósł, iż wykluczona jest możliwość łącznego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej przebiegu granic i powierzchni nieruchomości objętej postępowaniem przed jej podziałem i dokonania podziału. Po rozpatrzeniu tego wniosku, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Badając wniosek K. W. organ podniósł, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a. Przywołując treść art. 28 k.p.a. Kolegium wskazało, iż o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, a uczestniczenie osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Osoba ta musi wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie i dopiero to daje jej legitymację strony. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło poglądy dotyczące pojęcia interesu prawnego i interesu faktycznego strony. Organ powtórzył, jak w swojej poprzedniej decyzji, że stronami w postępowaniu o podział nieruchomości są właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Natomiast właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęto postępowanie administracyjne o podział nieruchomości – nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż K. W. nie był właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki o nr 27 obr. 117 Z., podlegającej podziałowi, lecz właścicielem sąsiedniej działki o nr 15/1 obr. 117 (obecnie nr 261 R. obr. 210). Kolegium podkreśliło, iż podział nieruchomości stanowi wykonanie prawa własności i nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Polega jedynie na wydzieleniu działek, których granice przebiegają wewnątrz nieruchomości, zaś granice zewnętrzne pozostają niezmienione. Sam fakt podziału działki nr 27 o pow. 27 a 65 m² na nowe działki nr 27/1 o pow. 26 a 82 m² i 27/2 o pow. 83 m² nie miał żadnego wpływu na interes prawny K. W. Odpowiadając na zarzuty organ wskazał, iż w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granicy dzielonej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią. Ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów dokonywane jest w odrębnym postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. W. wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o ich uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].05.1997 r. w przedmiocie zezwolenia na podział nieruchomości położonych w R. Z. włączonego do zasobu ewidencji gruntów dnia 18.02.1997 r. pod nr 9210/97 i oznaczonych w projekcie podziału gruntów jako działka nr 27/2 i 15/4 obr. 117 skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 17, art. 28, art. 64 § 2, art. 127, art. 156 § 1, art. 157 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 140 i art. 222 kc poprzez "pominięcie z urzędu zarzutów we wniosku i uznanie będących przedmiotem rozpoznania SKO, udziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w części jego działki 15/1 obr. 117 i jej w podziale na działki nr 15/3 i 15/4, niezgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]"". W motywach skargi powtórzył w istocie zarzuty sformułowane we wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż naruszone zostały przepisy prawa materialnego przy "bezprawnym projekcie podziału" i opartym na nim akcie notarialnym. Podkreślił, iż na mocy art. 28 k.p.a. posiada interes prawny w sprawie. Wskazał, iż pomimo wykazania prawa do własności działki 15/1 nie został wezwany do udziału o podział nieruchomości, "mimo, że granice od strony wschodniej ustalono pośrodku wjazdu w sąsiedniej nieruchomości W. W. działki nr 27, a następną przeniesiono poza rów melioracyjny, który zawsze był własnością skarżącego w głąb jego działki." W rezultacie doszło do bezpodstawnego powiększenia powierzchni działki nr 27 kosztem działki skarżącego (o ok. 5 arów). Skarżący podkreślił, iż zaskarżona decyzja ogranicza się tylko do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia skarżącego do sprawy jako strony, pomija zaś rozpoznanie sprawy, zwłaszcza jego dowodów i zarzutów wykazujących udział jego gruntu w spornym podziale. Odmowa uznania go jako strony postępowania, bez merytorycznego rozpoznania jego uprawnień stanowi rażące naruszenie zasad praworządności. Wskazał, iż obecnie przed Sądem Rejonowym w R., pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości z jego udziałem oraz udziałem Gminy Miasto i W. W., co potwierdza "legitymację skarżącego w rozpoznawanej obecnie sprawie i fałszerstwa dokumentów geodezyjnych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że argumentacja skargi jest tożsama z podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której Kolegium ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium uznało, za nieuzasadniony zarzut dotyczący braku merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny przedstawionych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości . Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Postępowanie wszczęte na żądanie strony przebiega w dwóch etapach, z których pierwszy zainicjowany wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy wszczęcia postępowania, a drugi rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonego aktu. Na etapie pierwszym organ administracji dokonuje wstępnego badania dopuszczalności wniosku, ustalając czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czy podmiot ten posiada zdolność do czynności prawnych (przyczyny o charakterze podmiotowym) oraz czy wskazana została podstawa dochodzenia nieważności rozstrzygnięcia lub czy już/jeszcze istnieje akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek (przyczyny o charakterze przedmiotowym). Brak któregokolwiek elementu koniecznego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzić będzie do zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. tj. odmowy wszczęcia tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie powodem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był brak przesłanki o charakterze podmiotowym, a mianowicie brak interesu prawnego po stronie składającego wniosek tj. K. W. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący K. W. nie posiada ani nie posiadał praw rzeczowych do nieruchomości oznaczonej nr 27 obr. 117 Z., a podlegającej podziałowi i objętej nastepnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z materiału zgromadzonego w sprawie, m.in. oświadczenia W. W. o wyrażeniu zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości ozn. jako dz. Nr 27/2 powstałej z podziału dz. nr 27 - (k. 13 akt administracyjnych) bezsprzecznie wynika, iż działka nr 27 obr. 117 Z. stanowiła własność W. W. Natomiast skarżący K. W. jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości o nr 15/1 obr. 117 (obecnie nr 261 Rzeszów obr. 210). Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną postępowania, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło uprawnienia lub obowiązku wynikać musi z przepisów prawa materialnego i musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r., (sygn. akt SA/Ł 1843/95, System Lex Polonica nr 328897) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Żądający wszczęcia postępowania powinien zatem wykazać, że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa ( wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180, wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. I SA 285/99 niepubl., wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z treści przepisów art. 93-98 tej ustawy wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. W związku z powyższym, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skutecznie mogą wystąpić jedynie właściciele działki, której projekt podziału zatwierdzono, ewentualnie ich następcy prawni, tj. spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko te podmioty wchodzą w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 1152/2007, Lex Polonica nr 2133538). W przedmiotowej sprawie K. W. swój interes prawy wywodzi z faktu, iż jego działka nr 15/1 "brała udział w spornym podziale działek poprzez jej częściowe przewłaszczenie", bowiem część jej powierzchni została bezprawnie włączona do działki W. W., a zatem w części stanowi ona przedmiot podziału. Z tych przyczyn skarżący ma przymiot strony postępowania. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności nie stanowią interesu prawnego, który uprawniałby do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej podziału działki nr 27 obr. 117. Skarżący nie wykazał również konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby jego prawo lub obowiązek do tejże działki nr 27 obr. 117 Z. Jeśli nawet, jak twierdzi skarżący, przed wydaniem decyzji o podziale działki nr 27 istniał spór o jej granice z działką nr 15/1 i powierzchnia tych działek została wykazana w ewidencji gruntów niezgodnie z rzeczywistym stanem, to ewentualne błędy w ewidencji gruntów i budynków nie mogą skutkować przyznaniem skarżącemu przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie. Słusznie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granic między nieruchomością podlegającą podziałowi a nieruchomością sąsiednią. Kwestie sporne co do przebiegu granic między nieruchomościami mogą być rozwiązywane na gruncie postępowania rozgraniczeniowego, unormowanego w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) lub w toku postępowania przed sądem powszechnym. Zresztą, jak wskazał sam skarżący, obecnie przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości z jego udziałem oraz udziałem Gminy Miasto i W. W. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku merytorycznego rozpoznania przez organ sprawy podkreślić należy, iż kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest to czy K. W. mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...]. Skoro organ, po zbadaniu kwestii legitymacji strony skarżącego uznał, iż takiego przymiotu w sprawie dotyczącej podziału działki nr 27 skarżący nie posiada, a Sąd stanowisko to podziela, zbędne było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego. Zgodnie bowiem z tym, co wskazano na wstępie, zarzuty takie organ bada we wszczętym już postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.