II SA/Ke 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2011r. znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów do tytułu wykonawczego nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2009r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał K. K., w trybie art. 68 Prawa budowlanego, w terminie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania, ze względu na katastrofalny stan techniczny, budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr 2.55 w O. przy ul. W. 85, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie decyzją z dnia 2 września 2009r. znak: [...], podjęta w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego PINB nakazał K. K., W. T., Z. S., Z. S., J. D., R. K. i J. W. wykonać w terminie do dnia 31.10.2009r. ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego ww. budynku. Decyzję tę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia 26 października 2009r., znak: [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał postanowienie z dnia 23 grudnia 2009r. znak: [...] nakładające na K. K., Z. S. i R. K., w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia w terminie do 31.03.2010r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Z powodu niewykonania tego obowiązku przez zobowiązanych organ I instancji wezwał ww. osoby upomnieniem z dnia 10.09.2010r. do przedstawienie tejże ekspertyzy. Następnie w dniu 20.01.2011r. wystawił na każdą z nich tytuł wykonawczy [...] (Nr [...]) wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie egzekucji obowiązków niepieniężnych. Pismem z dnia 26.01.2011r. R. K. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na błąd co do osoby zobowiązanego oraz niemożność niewykonania nałożonego obowiązku. Po rozpatrzeniu tych zarzutów organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 lutego 2011r. Na postanowienie to zażalenie wniósł R. K. podnosząc, że nigdy nie był ani nie jest właścicielem ani współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że od 65 lat tam nie mieszka, a jego macocha Z. K. i ojciec S. K. byli jedynie posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości. Wskazał, że posiadanie nie podlega dziedziczeniu, nie ma zatem znaczenia kto jest spadkobiercą. Ponadto nie będąc właścicielem ani posiadaczem nie ma możliwości dostania się do przedmiotowego budynku i wykonania ekspertyzy. Do zażalenia dołączył oświadczenie z Kancelarii Notarialnej z dnia 19.08.2010r., w którym zrzekł się wszelkich praw i roszczeń do spadku po rodzicach. Rozpatrujący zażalenie organ II Instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 31 stycznia 1970r. sygn. [...] spadek po S. K. przypadł na mocy testamentu żonie Z. K. i dzieciom K., Z., Z. i R. K. Z. K. nie żyje, natomiast miejsca pobytu Z. K. nie ustalono. W związku z powyższym przymiot strony w niniejszej sprawie posiadają K. K., Z. S. (z domu K.) i R. K. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że władanie na zasadzie posiadania samoistnego podlega dziedziczeniu i nie zależy od tego czy spadkobiercy objęli faktyczne władztwo (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 1999r., sygn. I CKU 105/98). Wskazał, że oświadczenie o zrzeczeniu się praw i roszczeń do spadku nastąpiło po wydaniu przez PINB w O. postanowienia z dnia 23 grudnia 2009r., a ponadto jako takie nie posiada mocy prawnej. Kodeks cywilny przewiduje bowiem możliwość zrzeczenia się wyłącznie dziedziczenia ustawowego (na podstawie umowy w formie aktu notarialnego). W kwestii trudności z dostaniem się do budynku organ stwierdził, że mają one charakter organizacyjny między zobowiązanymi. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił organom naruszenie art. 156 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienie do osoby nie będącej stroną w sprawie, naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanego, naruszenie art. 33 ust. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niewykonalność obowiązku. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zażaleniu podkreślając, iż nie jest stroną niniejszego postępowania. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy ciążyć może bowiem w myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego tylko na właścicielu lub zarządcy nieruchomości, którym skarżący nie jest. Autor skargi zakwestionował zasadność powołania się przez organ na ww. postanowienie Sądu Najwyższego, albowiem zostało ono wydane w odmiennych okolicznościach i dotyczy spraw związanych z zasiedzeniem. Podniósł ponadto, że K. K. uniemożliwia dostęp do przedmiotowego budynku mieszkalnego przez co skarżący nie ma możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że M. K., matka skarżącego i pierwsza żona S. K., zmarła w 1943 roku i postępowanie spadkowe po niej zostało przeprowadzone. Z chwilą śmierci prawa i obowiązki zmarłej przeszły na jej męża S. K. oraz synów T., R. i Z. K. W tej sytuacji oświadczenie złożone przez R. K. w dniu 19.08.2010r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które podniesione zostały w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu nie było ostateczne postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2009r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego spornego budynku, gdyż nie było to rozstrzygnięcie wydane w granicach rozpoznawanej sprawy egzekucyjnej, lecz w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2011r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 11 lutego 2011r. o nieuwzględnieniu zarzutów do tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego na podstawie postanowienia z dnia 23 grudnia 2009r. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., wynika iż organ egzekucyjny w pierwszej kolejności z urzędu powinien zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji polega na ustaleniu czy egzekucja danego obowiązku jest dopuszczalna. Egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wymienione w art. 2 u.p.e.a., które mają charakter publicznoprawny. W rozpoznawanej sprawie podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i w konsekwencji do przystąpienia z urzędu do egzekucji administracyjnej stanowiło ostateczne postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2009r. Postanowieniem tym, wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1623 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nakazano skarżącemu oraz wskazanym jeszcze dwóm osobom przedłożenie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się w O. przy ul. W. 75 - w terminie do dnia 31.03.2010r. Obowiązek ten nie został wykonany. W ocenie Sądu, konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art.62 ust.3 Prawa budowlanego nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia. Postanowienie to ma bowiem charakter dowodowy. Nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty a jedynie przygotowaniem do wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną. Nałożony w postanowieniu dowodowym obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, a zawarty w nim obowiązek nie może być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Dopiero po przedłożeniu przez stronę wymaganej ekspertyzy organ nadzoru budowlanego oceni w oparciu o przedstawiony przez stronę i zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy i wyda końcowe orzeczenie. Jeżeli organ administracyjny nie może wyegzekwować obowiązku złożenia ekspertyzy nałożonego postanowieniem wydanym w trybie art.62 ust.3 Prawa budowlanego, to zobowiązany jest z urzędu na podstawie art.77 § 1 k.p.a. wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Następnie po podjęciu merytorycznej decyzji nakładającej określone ustawowo obowiązki, w przypadku braku dobrowolnego ich wykonania, organ administracji może doprowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000r.sygn.II SA/Gd 1425/98,ONSA 2002,nr 2,poz.71, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2005r. II SA/Ka 2985/03 – cbois.nsa.gov.pl) W świetle powyższego, skoro nakaz przedłożenia ekspertyzy technicznej ma w niniejszej sprawie charakter dowodowy i nie podlega egzekucji w trybie administracyjnym, to w sytuacji gdy doszło do wszczęcia niedopuszczalnego postępowania egzekucyjnego winno ono zostać umorzone w oparciu o art.59 § 7 u.p.e.a. W tych okolicznościach sprawy odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu oraz niewykonalności nałożonego obowiązku, należy uznać na tym etapie postępowania za bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem przesłanek do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dlatego zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów do tytułu wykonawczego oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 2 § 1, art. 3 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., co miało wpływ wynik sprawy. Z tego powodu Sąd uchylił te postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia.