I OSK 134/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego Oddział w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2530/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r. M. P. - spadkobierczyni J. P. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa z dnia 28 marca 1966 r. sygn. akt II Ns II 218/66, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., w w gm. kat. Z., objętej lwh [...], oznaczonej l. kat. [...] o pow. 1939 m², twierdząc w uzasadnieniu, że orzeczenie "rażąco narusza art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. ze względu na brak materialnoprawnej przesłanki niezbędności wywłaszczenia oraz wydanie orzeczenia pomimo braku wskazania i uzasadnienia celu wywłaszczenia we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie". Podniosła również, iż decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 3, art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. w gm. kat. Z., objętej lwh [...], oznaczonej l. kat. [...] o pow. 1939 m², stanowiącej własność J. P. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego na terenie położonym w Krakowie w dzielnicy Zwierzyniec, przy ul. Królowej Jadwigi i Piotra Borowego; inwestycja dotyczyła obsługi hyrdo-meteorologicznej Polski południowej, a zatem należy uznać, że stanowiła realizację celu użyteczności publicznej. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1963 r., którym wywłaszczono nieruchomość położoną w K. gm. Kat. Z., objętą Iwh [...], oznaczoną I. kat. [...] o pow. 1939 m² - stanowiącą własność J. P., zostało wydane w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1961 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego. Minister Infrastruktury podał, że w aktach sprawy nie zachował się załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej, jednakże o tym, że decyzja lokalizacyjna obejmowała również przedmiotową nieruchomość świadczy, zdaniem organu, treść wniosku o wywłaszczenie, w którym powołano się na posiadaną lokalizację szczegółową nr [...] oraz wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno - Meteorologicznego sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Gospodarki Mieszkaniowej; ponadto w aktach znajduje się plan sytuacyjny podziału parcel z dnia 2 grudnia 1961 r. sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z zaznaczonymi działkami zawnioskowanymi do wywłaszczenia; organ wskazał również, że do wywłaszczenia przeznaczona była częśc działki nr [...] o pow. 1488 m², która była objęta decyzją lokalizacyjną, natomiast pozostała część wywłaszczona była na wniosek właściciela, jako nienadająca się do użytkowania na cele dotychczasowe. Zdaniem organu, okoliczność, że na przedmiotowym gruncie nie znajdują się budynki lecz, jak wynika z wyjaśnień Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - zieleń i ogródek meteorologiczny nie oznacza, że grunt ten nie był objęty decyzją lokalizacyjną. Minister Infrastruktury stwierdził również, że z treści orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. wynika, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu; brak zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości przez J. P. potwierdza również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Państwego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego z dnia 10 lipca 1962 r.; ponadto, wprawdzie w aktach archiwalnych nie ma oferty nabycia nieruchomości, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa. Minister Infrastruktury podał również, że Prezydium Rady Narodowej pismem z dnia [...] listopada 1962 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie, m. in., nieruchomości stanowiącej własność J. P., oznaczonej l. kat. [...] - punkt 6 zawiadomienia, jednocześnie wyznaczono rozprawę wywłaszczeniową na dzień [...] grudnia 1962 r. w miejscu położenia nieruchomości, a następnie w lokalu Prezydium Rady Narodowej w Krakowie; w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez J.P. oraz egzemplarz zawiadomienia z adnotacją, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej w Krakowie dnia [...] listopada 1962 r., i zdjęte dnia [...] grudnia 1962 r. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że rozprawę rozpoczęto w dniu 18 grudnia 1962 r. od oględzin nieruchomości, natomiast protokół z rozprawy wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości J. P. spisano w dniu 20 grudnia 1962 r.; udział w rozprawie w imieniu J. P. wzięła jego żona M. P., i oświadczyła, że zawnioskowana do wywłaszczenia część nieruchomości o pow. 1488 m² z całego obszaru 1939 m², stanowi własność jej męża J. P., i wniosła o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości o pow. 1939 m², gdyż pozostała część o pow. 451 m² znajduje się w dwóch częściach i traci swe gospodarcze przeznaczenie nie nadające się do użytkowania na cele dotychczasowe. Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutu braku pełnomocnictwa M. P. do udziału w rozprawie i żądania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, stwierdził, że udział właściciela w rozprawie nie był obowiązkowy, a fakt dopuszczenia do udziału w rozprawie wywłaszczaniowo-odszkodowawczej najbliższej rodziny właściciela wywłaszczanej nieruchomości uprzedzonego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania z art. 140 kodeksu karnego świadczy o tym, że organ wywłaszczeniowy uznał pełnomocnika w osobie żony właściciela i nie miał wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Ponadto organ wywłaszczeniowy uwzględnił w zaskarżonym przez M. P. orzeczeniu wywłaszczeniowym, wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości z uwagi na nieprzydatność pozostałej poza wywłaszczeniem całej nieruchomości. Również został uwzględniony wniosek M. P. odnośnie wypłaty odszkodowania w gotówce zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Ponadto J. P. nie odwołał się od orzeczenia wywłaszczeniowego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych co dowodzi, że aprobował decyzję wywłaszczeniową, a zatem brak jest podstaw, zdaniem organu, do twierdzenia, iż M. P. działała bez upoważnienia swego męża. Zdaniem Ministra Infrastruktury, nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie, wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie; nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Sąd podzielił zarzut skargi, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostało wykazane, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność J. P. była niezbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Organ wywłaszczeniowy, jak również Minister Infrastruktury błędnie uznali, że wydanie szczegółowej decyzji lokalizacyjnej zwalniało organ od dokonania własnych ustaleń w przedmiocie niezbędności inwestycji na cel wywłaszczenia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających tezę, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właściciela nieruchomości J. P. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, który w sposób jednoznaczny zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do dołączenia w formie załącznika do wniosku o wywłaszczenie - wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czego jednak nie uczyniono. Art. 5 ust. 3 tej ustawy przewidywał możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, przy czym, mogło to nastąpić wyłączenie na żądanie zgłoszone przez właściciela. W niniejszej sprawie właściciel tego nie uczynił, bowiem nie uczestniczył w postępowaniu ani też nie udzielił nikomu, w tym swojej żonie – M. P., pełnomocnictwa do zgłoszenia takiego żądania, czego zresztą Minister Infrastruktury nie kwestionuje. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury naruszył również przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieustosunkowanie się do podniesionych przez stronę w toku postępowania zarzutów, a w konsekwencji niepełne uzasadnienie prawne decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł uczestnik postępowania Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 §4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 102 ust. 1 i 3 oraz art. 107 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), poprzez pominięcie faktu powszechnie znanego, a mającego wpływ na wynik sprawy, który to fakt Sąd powinien uwzględnić z urzędu, że na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. K. został wybudowany budynek Państwowego Instytutu Hydrologiczno – Meteorologicznego i że do dnia dzisiejszego jest to siedziba Oddziału Krakowskiego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego (bezpośredniego następcy prawnego Państwowego Instytutu Hydrologiczno – Meteorologicznego) oraz że zgodnie z art. 102 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy na fragmencie działki, który przed wywłaszczeniem obejmował parcelę [...] zlokalizowany jest ogródek meteorologiczny niezbędny do wykonywania przez IMGW-PIB zadań państwa w zakresie osłony hydrologiczno – meteorologicznej kraju i że znajdująca się na terenie Oddziału Krakowskiego IMGW-PIB sieć pomiarowo – obserwacyjna podlega ochronie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższe fakty, zbędne byłoby rozpoznawanie w zaskarżonym wyroku kwestii zbadania przez Ministra Infrastruktury całości spraw związanych z prawidłowym umocowaniem M. P. jako pełnomocnika J. P. w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej w dniu [...] grudnia 1963 r., prawidłowości zgłoszenia żądania o wywłaszczenie całej nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczenie. Na tych podstawach wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz uchylenie punktów 2 i 3 zaskarżonego wyroku, 2. zasądzenie na rzecz IMGW-PIB kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 §4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". Przedstawione w skardze kasacyjnej "fakty powszechnie znane", to w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną fakt wybudowania na działce [...] obr. 11 jedn. ewid. Krowodrza budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno – Meteorologicznego oraz to, że jest to siedziba Oddziału Krakowskiego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego a ponadto, że zgodnie z art. 102 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy na fragmencie działki, który przed wywłaszczeniem obejmował parcelę [...] "zlokalizowany jest ogródek meteorologiczny niezbędny do wykonywania przez IMGW-PIB zadań państwa w zakresie osłony hydrologiczno – meteorologicznej kraju i że znajdująca się na terenie Oddziału Krakowskiego IGW – PIB sieć pomiarowo – obserwacyjna podlega ochronie prawa". Powołane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną twierdzenia nie są faktami powszechnie znanymi. Kwestia definiowania "faktów powszechnie znanych" doczekała się obszernej judykatury i literatury. Przyjmuje się, że fakty powszechnie znane, to "okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 304). Fakt powszechnie znany nie wymaga dowodu, jest to fakt notoryczny, którego nie można obalić dowodem przeciwnym (wyrok NSA z 14 III 2007 r., I OSK 594/06 (niepubl.)). Nie stanowi faktu powszechnie znanego okoliczność wybudowania na konkretnie oznaczonej działce budynku, będącego oddziałem państwowej służby hydrologiczno – meteorologicznej a także to, że służby te na określonym fragmencie działki, który przed wywłaszczeniem obejmował konkretnie określoną parcelę, prowadzą ogródek meteorologiczny, służący wykonywaniu określonych zadań, chronionych przez prawo. Powyższe okoliczności, wymagają analizy szczegółowych dokumentów, w tym decyzji organów administracyjnych, wymagają ponadto weryfikacji w oparciu o obowiązujące i obowiązujące w dacie wywłaszczenia plany obrazujące zagospodarowanie przestrzenne określonych terenów. Ze względu na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną powołuje się na przepisy obowiązującego prawa (w kontekście powoływania się na fakty powszechnie znane), przepisy te wymagają przeprowadzenia wykładni. Z tych wszystkich względów, skoro zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 §4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.