I OSK 1012/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi o wznowienie postępowania [...] zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oddalającym skargę kasacyjną [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg [...] oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zmienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 w ten sposób, że uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. NSA wskazał, że skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), mianowicie naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię. NSA zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zaskarżonym wyrokiem po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2003 r., I SA 2203/01, w tej samej sprawie, co oznacza, że wiąże on sąd rozpoznający obecnie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jeżeli okazałoby się, że zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i było samowolne w rozumieniu prawa budowlanego, nie mogłoby to stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. W ocenie NSA skoro Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem prawidłowo aprobował ustalenia stanu faktycznego, poczynione niewadliwie przez organy obu instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., to autor skargi kasacyjnej nie mógł – z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku I SA 2203/01 – skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n., prezentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnię sprzeczną z wykładnią chronioną art. 99 p.w.p.p.s.a., w tym przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, opartych na odmiennej wykładni. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kryteria wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, by jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczyciela, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. W szczególności wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W niniejszej sprawie NSA zauważył, że istotne jest, iż pozwolenie na budowę, wydane zostało [...] czerwca 1996 r., zatem 2 miesiące i 8 dni po skutecznym wniesieniu wniosku o zwrot nieruchomości i po 20 latach i 11 miesiącach do dnia wywłaszczenia (zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 u.z.t.w.n.). Pozwolenie na budowę, na podstawie którego przystąpiono do realizacji inwestycji na działce nr [...] nie było ostateczne, a następnie zostało uchylone w trybie instancyjnym decyzją z [...] października 1997 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 2203/01, za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez uprawnionych, nie było ostatecznego pozwolenia na prowadzenie inwestycji na spornej działce. W związku z powyższym NSA uznał, że sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Miasto Stołeczne Warszawa wiosło skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oraz o wstrzymanie wykonania tego orzeczenia. Wskazało, że 13 marca 2014 r. TK wydał wyrok o sygn. akt P 38/11, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Wniosło o wznowienie postępowania, uchylenie w całości wyroku NSA i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 541/11 oraz uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie. Ewentualnie wniosło o zmianę ww. rozstrzygnięć sądu i uchylenie wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosło ewentualnie o uchylenie w całości wyroków oraz umorzenie postępowania, w razie gdyby wcześniej rozpatrzono skargę o wznowienie postępowania złożoną Woj. Mazowieckiemu. Wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazało, że wyrok NSA oparty jest na podstawie prawnej, która została uznana przez TK za niezgodna z Konstytucją w określonym w tym wyroku TK rozumieniu. Należy zatem zbadać, czy to niekonstytucyjne rozumienie nie stało się podstawą wydanego przez NSA wyroku. H. B. oraz W. B. wnieśli o oddalenie tej skargi. Wskazali, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości działka nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Organ nie wykazał, że cel wywłaszczenia zrealizowano w terminie. W sprawie zachodziły przesłanki zwrotu tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Miasto stołeczne Warszawa wnosząc skargę o wznowienie postępowania sądowego wskazało na podstawę określoną w art. 272 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 272 § 2 ustawy p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego została oparta na wskazanej wyżej przesłance i wniesiona została w terminie. Okolicznością bezsporną jest, iż podstawą materialnoprawną w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak orzeczenie Sądu I instancji jest przepis art.137 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003r., która weszła w życie 22 września 2004r. Mając na uwadze, że ustawodawca nowelizując przepis art.137 ust.1 ustawy równocześnie nie zamieścił przepisów intertemporalnych, pojawiły się liczne wątpliwości i kontrowersje co do zakresu czasowego stosowania powyższego przepisu. Szczególne wątpliwości dotyczyły możliwości stosowania rozwiązań wynikających z tej normy prawnej do stanów faktycznych powstałych znacznie wcześniej, a więc przed powołaną nowelizacją ustawy. Zagadnienie to stało się również przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które drogą wykładni próbowały ustosunkować się do powstałego zagadnienia prawnego, dopuszczając wsteczne działanie tego przepisu. Rezultatem dokonywanej wykładni były różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowym, jednak wszystkie oparte były o domniemanie konstytucyjności przepisu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy. Ta zasada domniemania konstytucyjności powołanego przepisu została wykluczona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn.akt P 38/11. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art.137 ust.1 pkt 2 ustawy w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, Trybunał orzekł bowiem, że art.137 ust.1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami , w zakresie jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r.,na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art.165 ust.1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 czerwca 2010r. sygn..akt II GPS 1/10 stwierdził, że przepis art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ust.4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną dokonanej wykładni przepisów prawnomaterialnych. Ustalenia faktyczne w sprawie prowadzone są bowiem z uwzględnieniem obowiązującej regulacji materialno prawnej, która ma w sprawie zastosowanie, jak również ocena prawna ustaleń faktycznych prowadzona jest z punktu widzenia obowiązującego w chwili oceny stanu materialnoprawnego. Zmiana regulacji materialnoprawnych może tym samym powodować konieczność ponownej oceny ustaleń faktycznych w sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwie modyfikuje obowiązujący stan prawny, stąd też niezbędne jest ponownie rozpoznanie sprawy, dokonanie ponownej oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem stanu prawnego jaki został ukształtowany w tym zakresie w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W takich okolicznościach sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać oceny ustaleń faktycznych. Należy równocześnie zaznaczyć, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Na temat granic związania wykładnią prawa Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie, ale na szczególną uwagę zasługuje jeden z ostatnich wyroków tj z dnia 8 kwietnia 2014r. II OSK 2686/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny odniósł się do powyższej kwestii. Zdaniem NSA " pojęcie "wykładni prawa" użyte w art.190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. O ile Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, to nie odnosi się to jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę należy zbadać, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości na podstawie stanu prawnego jaki powstał po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując oceny, czy spełniona zostawała przesłanka zwrotu nieruchomości należy mieć na uwadze, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie ustawy z 1958r., co niewątpliwie wpływa na sposób określenia celu wywłaszczenia jak i sposób jego realizacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.282 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.