I SA/Wa 541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg Miasta W. oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w punkcie II orzekającym o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 2. uchyla decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II orzekającego o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 3. oddala skargę Miasta W. ; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. B. i W. B. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. Rep. [...] zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 , poz. 64 ze zm.) przeniesiono na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...], oznaczonej w dokumentach lokalizacyjnych jako działka nr [...] w obrębie [...], będąca własnością B. i I. małż. B. Wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].01.1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W dniu [...] kwietnia 1995 r. zmarł B. B., a spadek po nim odziedziczyła żona I. B. oraz dzieci H. B. z domu B. oraz W. B. – po 1/3 części każde z nich, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 1996r. Sygn. [...]. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 1996 r. oraz z dnia 9 maja 1997 r. uprawnione osoby wystąpiły do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczonej w owym czasie jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2. Od decyzji odwołanie złożyła I. B. oraz pozostali spadkobiercy B. B. – H. B. i W. B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001r. nr [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2203/01 uchylił obie zaskarżone decyzje uzasadniając to potrzebą ustalenia, jaka część działki nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia i jakie jest zagospodarowanie działki [...], biorąc pod uwagę to, iż zagospodarowanie działek dokonane po dacie złożenia wniosku o zwrot może być uznane za realizację celu wywłaszczenia tylko w sytuacji, gdy odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku. Na wizji w ternie w dniu [...] sierpnia 2003 r. Pani H. B. działająca w imieniu własnym oraz I. B. i W. B. ograniczyła wniosek o zwrot nieruchomości jedynie do działki nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. do ponownego rozpatrzenia sprawy wyznaczony został Starosta P., w związku z koniecznością wyłączenia od jej rozpatrzenia Prezydenta W. W dniu [...] marca 2009 r. zmarła I. B., a spadek po niej odziedziczyły jej dzieci: córka H. B. oraz syn W. B., po 1/2 części każde z nich, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o: I. zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanej w KW nr [...] na rzecz H. B. i W. B. po 1/2 części, II. zobowiązaniu H. B. i W. B. do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł., powiększonego o kwotę [...] zł, będącą różnicą wartości nieruchomości określanej na dzień zwrotu (wartość naniesień budowlanych zwiększających wartość nieruchomości po wywłaszczeniu), co daje łączną kwotę do zwrotu – [...]zł, III. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu dawnej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji podał, że przy piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. Urząd W. przesłał do Starostwa kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem następujących dokumentów: 1) decyzji nr [...] z dnia [...].01.1974 r. o lokalizacji inwestycji, 1) decyzji nr [...] z dnia [...].01.1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z załącznikiem graficznym, 2) planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania szkoły [...] w osiedlu [...] w W., zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...].11.1981 r. Zgodnie z powyższą dokumentacją na wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] zaplanowano: * wg planu z dnia [...].01.1976 r. część [...], * wg planu z dnia [...].11.1981 r. na części [...]. Jak wynika z adnotacji głównego projektanta osiedla na tym planie, jest to "aktualne zagospodarowanie szkoły [...] -[...].09.1981 r." Zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn, inwestycje te winny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia tj. w okresie [...].06.1975 r. - [...].06.1982 r., zaś realizacja tych obiektów winna zakończyć się 10 lat od daty wywłaszczenia, czyli najpóźniej do [...].06.1985 r. Podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...].09.2008 r. ustalono, iż działka nr [...] stanowi część ogrodzonego i zagospodarowanego terenu [...] w W. przy ul. [...], na której znajduje się [...]. Z informacji zawartych w operacie szacunkowym z [...] września 2010 r. wykonanym przez rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. K. dla potrzeb niniejszego postępowania, wynika iż na działce nr [...] z obrębu [...] znajdują się: * część [...] o powierzchni [...] m2 o nawierzchni z [...], * [...] o powierzchni [...] m2 o nawierzchni z [...], * ogrodzenie [...] o wysokości około [...] m i długości [...] m, * część utwardzona [...] o powierzchni [...] m2, Wartość naniesień budowlanych rzeczoznawcy majątkowi określili na kwotę [...] zł. Obiekty te powstały na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. – pomimo iż została ona uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...].10.1997 r. nr [...] – czyli 21 lat od daty wywłaszczenia i nie są zgodne z inwestycjami określonymi w planie realizacyjnym zarówno z 1976 r. jak i z 1981 r. O ile część dydaktyczna szkoły [...] została oddana do użytkowania we wrześniu 1987 r. – co wynika z dokumentów przesłanych przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] przy piśmie z dnia 29.05.2009 r. – to zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce dopiero w 1997r. Z powyższego wynika, iż w ustawowym czasie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r. I OSK 671/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ''nie chodzi o to czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągniąte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie". Organ I instancji uznał więc, że wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...]. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości dokonywany jest na podstawie rozdziału 6 ugn. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwracają właścicielowi nieruchomości w dniu zwrotu, którym dla przedmiotowej nieruchomości jest Miasto W., ustalone w decyzji wywłaszczeniowej zwaloryzowane odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, którą do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się lub powiększa o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie i zmian w otoczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 150 ust. 5 ugn określenia wartości wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 161 dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz W. ustalono na podstawie operatu szacunkowego nr [...] wykonanego we wrześniu 2010r przez rzeczoznawców majątkowych opisanych wyżej. Odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli H. B. i W. B., a także miasto W. Miasto W. zaskarżonej decyzji zarzuciło, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezpodstawny, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na nieruchomości funkcjonuje szkoła z obiektami sportowymi, stanowiąc część infrastruktury osiedla mieszkaniowego. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili natomiast naruszenie art. 140 ust. 4 ugn poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła w skutek działań na niej podjętych oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny przez organ opinii rzeczoznawców majątkowych, a także naruszenie art. 10 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: * pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo * pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Istotne jest więc jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie danego terenu, czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością nie mogą mieć w tym żadnego znaczenia. Podzielając w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji Wojewoda uznał, że w przypadku nieruchomości, o jaką toczy się spór, została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określona w art. 137ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, w związku z niedotrzymaniem terminu przewidzianego na realizację celu wywłaszczenia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość ta podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Ustawodawca w powołanym powyżej przepisie wyraźnie określa ramy czasowe, w których winna zostać zrealizowana inwestycja na wywłaszczonej nieruchomości. Jest to odpowiednio siedem lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu oraz 10 lat na ukończenie realizacji celu. Na działce nr [...] z obrębu [...] podjęto kroki w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w roku 1996. Bezspornym pozostaje fakt, iż w czasie przewidzianym przepisami prawa dla realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Natomiast art. 140 ust. 1 ugn stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel łub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Powyższe uregulowania prawne stanowią podstawę do przyjęcia powstania po stronie odzyskujących nieruchomość właścicieli obowiązku zwrotu sumy: odpowiednio zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu. Rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości określili wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia na kwotę [...] zł, zaś wartość nieruchomości na dzień zwrotu kwotę [...] zł. Różnica wartości wynosi [...] zł. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez H. B. Wojewoda wyjaśnił, iż H. B. w dniu 12.10.2010 r. otrzymała ze Starostwa Powiatowego w P. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Po zapoznaniu się z nim złożyła pismo, w którym przedstawiła swoje uwagi odnośnie dowodów, w tym również dotyczące operatu szacunkowego. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż stronie umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Odnosząc się do zarzutu w przedmiocie braku zasadności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii, która została uznana za dowód w niniejszym postępowaniu wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jedynie dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym tj. zbadać, czy dowód ten został podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 259/07). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stanął na stanowisku, iż operat szacunkowy sporządzony przez osobę uprawnioną, której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidywanych prawem formach, w szczególności przez stosowne orzeczenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód na określoną w nim wartość nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i strony mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności dotyczących wartości nieruchomości. W ocenie Wojewody [...] prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przedmiotowy operat jest logiczny, spójny i wiarygodny oraz zawiera wszystkie wymagane prawem, elementy. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w sposób prawidłowy zastosowaną procedurę wyceny, w tym podejście i metodę wyceny, a następnie obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 ugn. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...] z usługami. Realizacja tak dużego przedsięwzięcia jak osiedle mieszkaniowe jest z natury rzeczy długotrwała, zatem długość budowy już zrealizowanego osiedla w świetle okoliczności wskazanych w art. 137 ugn nie powinna mieć znaczenia. Bezsporne jest również, że budowa szkoły [...] oraz urządzenie otaczającego terenu na jej potrzeby, mieści się wśród celów określonych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że grunt będący przedmiotem zainteresowania jest nieprzerwanie wykorzystywany przez szkołę i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Zbędność na cel wywłaszczenia należałoby oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wnieśli również H. B. i W. B. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 639/11. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. zakres skargi został ograniczony do części orzekającej o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania. Na tej samej rozprawie sąd postanowił o połączeniu spraw z obydwu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą I SA/Wa 541/11. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa oraz naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podnieśli, że rozstrzygnięcie oparto na wykonanym przez biegłych rzeczoznawców operacie szacunkowym, ale operat ten, jako jeden z dowodów w sprawie, winien zostać poddany gruntownej ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Nie można przyjąć, iż organ orzekający jest zwolniony z oceny operatu szacunkowego. Mielibyśmy wówczas do czynienia z sytuacją, w której to biegły a nie organ wydawałby de facto decyzję. Zgodnie z art. 80 kpa i 81 kpa organ orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona czy nie. Organ zobowiązany jest do oceny każdego dowodu w sprawie i co do zasady każdy dowód przeprowadzany w toku postępowania może być uznany za wiarygodny lub nie. Nie można przyjąć, że te zasady odnoszą się tylko do dowodów przeprowadzanych przez organ bezpośrednio (wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 345/07). Do podniesionych przez skarżących argumentów w toku postępowania zarówno organy zarówno I i II instancji odniosły się lakonicznie wyjaśniając, iż wyliczenie wartości podlegającego zwrotowi odszkodowania wynika z operatu szacunkowego i z tego powodu jest uzasadnione. Nie budzi żadnych wątpliwości organu fakt, że wartość gruntu określono stosując podejście porównawcze, zaś wartość naniesień budowlanych określono w podejściu kosztowym. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianych. Na stronie 11 operatu biegły wymienił transakcje dotyczące nieruchomości "najbardziej podobnych do wycenianej" zaś na stronie 12 operatu biegły opisał nieruchomość wycenianą w porównywaniu do nieruchomości o cenie najniższej w zbiorze i o cenie najwyższej w zbiorze. Wskazać należy, iż biegły dokonał porównania przedmiotowej działki położonej w obrębie szkoły, z naniesieniami w postaci części [...], przeznaczonej w planie zagospodarowania pod teren boiska szkolnego z nieruchomościami położonymi w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, niezagospodarowanych, przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości organu. Ponadto na stronie 12 operatu biegły wskazuje, iż w dniu wywłaszczenia przedmiotowy teren nie był zagospodarowany. Jednakże na stronie 6 operatu wskazano, iż cena za wywłaszczaną nieruchomość wskazana w akcie notarialnym z [...] czerwca 1975 r. została określona w wysokości [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za rośliny [...] zł zaś za zabudowania [...] zł. A zatem to wartość zabudowań miała decydujący wpływ na cenę. Jeżeli chodzi o wartość naniesień znajdujących się na nieruchomości w operacie brak jest wyjaśnienia, dlaczego przyjęty został stopień zużycia obiektów w wysokości 10% (tabela na stronie 13). Ponadto zgodnie z § 39 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. nr 207, poz. 2109), przy ustalaniu stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 ustawy, uwzględnia się wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na nieruchomości znajdują się jedynie fragmenty [...] oraz część ogrodzenia. Niewielka część działki utwardzona jest również [...]. Powyższa inwestycja (jako całość, w tym również na działkach sąsiednich) została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, które wydane [...] czerwca 1996 r. zostało następnie uchylone decyzją nr [...] z dnia [...] października 1997 r. (w aktach sprawy). Ponadto, w znajdującej się w aktach sprawy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. wydanej przez Burmistrza Gminy W. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyraźnie stwierdzono, iż na terenach spornych nie zaprojektowano żadnych trwałych obiektów, jedynie zieleń. Wykonane obiekty są zatem samowolą budowlaną (a nie jak wskazuje Wojewoda [...] zostały wybudowane na podstawie decyzji [...]). Dodatkowo skarżący podnoszą, iż przyjęcie konstrukcji, w której winni zwrócić Miastu W. odszkodowanie za samowolę budowlaną narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 798/08 czym innym jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach, to jest odnieść go do prawnego lub stanu faktycznego. Poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, nie może też żądać odszkodowania za zmianę stanu prawnego nieruchomości, ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. "Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz, których dokonuje się zwrotu zmuszeni byliby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład". W tej sprawie orzekające organy w ogóle nie odniosły się do kwestii samowoli budowlanej, chociaż kwestia ta była podnoszona przez skarżących, a organ II instancji wręcz powołał pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone (o czym organ wie), jako decyzję w oparciu o którą wykonano prace budowlane. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozważania rozpocząć należy od skargi Miasta W., gdyż jej zarzuty są najdalej idące, kwestionują bowiem samą zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem sądu skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Rację należy przyznać organom obydwu instancji, iż w tej sprawie przekroczone zostały terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn, zarówno dla rozpoczęcie, jak i dla zakończenia inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia. "Określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej" (zob. wyrok NSA z 1.10.2010 r. I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W niniejszej sprawie podstawę przejęcia na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. działki nr [...] o pow. [...] m2, w tym m.in. późniejszej działki nr [...], stanowiła decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]". Szczegółowe przeznaczenie obecnej działki nr [...] na przestrzeni lat ulegało zmianie, stosownie do późniejszych planów realizacyjnych z 1976 r., 1981 r. i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 1995 r. Prace inwestycyjne na działce nr [...] rozpoczęto dopiero w 1997 r., po wydaniu uchylonej później w trybie odwoławczym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r. W oczywisty sposób wynika z tego, że od [...] czerwca 1975 r. do momentu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na działce nr [...] upłynęły prawie 22 lata. Nie można przy tym przyjąć za datę rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] daty rozpoczęcia budowy osiedla mieszkaniowego jako takiego, gdyż dla obecnej działki nr [...] uchwalane były osobne, szczegółowe plany realizacyjne (patrz np. plan ogólny zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...], zatwierdzony decyzją z [...] listopada 1981 r. nr [...]). Uznać zatem należy, że ani nie rozpoczęto, ani nie zakończono inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Tym bardziej, że jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2003 r. I SA 2203/01 za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W dniu złożenia wniosku o zwrot nie było pozwolenia na prowadzenie inwestycji na działce nr [...], ani nie było ono ostateczne. Spełnienie przesłanek do zwrotu nieruchomości jest zatem oczywiste. Jeśli zaś chodzi o skargę H. B. i W. B., to zasługiwała ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Tym niemniej za zasadny należy uznać podstawowy zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 ugn. Organ nie wykazał bowiem, że naniesienia poczynione na działce nr [...], które miałyby zwiększać jej wartość po wywłaszczeniu, zostały poczynione zgodnie z prawem. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21.12.2007 r. II SA/Kr 390/06 (LEX nr 477633), wedle którego "zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ale co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 ugn). Zgodnie z zacytowanym przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. (...) pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tę reguluje przepis art. 138 powołanej wyżej ustawy) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa – zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz których dokonuje się zwrotu zmuszone byłyby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład" (zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.07.2010 r. II SA/Kr 579/10, LEX nr 665539 i systemową wykładnię art. 140 ust. 4 tam przeprowadzoną). Skoro samowolne nakłady poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot nie stanowią przeszkody do zwrotu (co w orzecznictwie nie jest sporne – zob. choćby wyrok NSA wydany w tym postępowaniu – I SA 2203/01), to w ocenie sądu nie mogą również obciążać osoby, na której rzecz zwrot nieruchomości następuje. Kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu", które decyduje o "zmniejszeniu albo zwiększeniu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" musi odnosić się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, jak zauważa się w powołanych wyżej orzeczeniach, powstał by stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P.). Pomijając już to, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a żądanie to ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. (zob. wyrok TK z 3.04.2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41). W niniejsze sprawie nakłady poczynione na działce nr [...] trudno uznać za poczynione zgodnie z prawem, skoro pozwolenie na budowę nie było ostateczne, zostało następnie uchylone, a pierwszoinstancyjna decyzja w przedmiocie pozwolenia została wydana po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nawet gdyby doszło do "legalizacji" tego typu działań na gruncie prawa budowlanego, tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to musiałoby to nastąpić przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, aby możliwe było następnie uznanie zwiększenia wartości nieruchomości w wyniku takich nakładów. W tej sytuacji obciążenie stron, na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli, pozbawionych własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje w ocenie sądu uzasadnienia. W tym kontekście już tylko na marginesie zauważyć należy, że gdyby nakłady na nieruchomości poczynione zostały zgodnie z prawem (co w ocenie sądu nie miało miejsca przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to zarzuty skarżących dotyczące naruszenia § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) należałoby uznać za niezasadne, gdyż niewątpliwie nakłady choć były samowolne, to były działaniami dokonanymi bezpośrednio na nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżących można było w podejściu porównawczym ustalić wartość gruntu, a wartość naniesień w podejściu kosztowym (art. 153 ust. 3 w zw. z ust. 1 ugn). Podnoszona przez skarżących kwestia stopnia zużycia nakładów przestaje być natomiast istotna, jeśli uznamy, że poczynione nakłady, z powodów podanych wyżej, nie zwiększają wartości nieruchomości. Rację mają za to skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu była ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, w tym ocena wniosków z niego wynikających w zakresie wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Zaniechanie to stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając te zarzuty w kontekście art. 140 ust. 4 ugn (o czym była mowa wyżej) sąd uchylił obydwie decyzje w części dotyczącej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne w powoływanym przez skarżących wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. I OSK 798/08 (LEX nr 552326). Rozpatrując ponownie sprawę w tym zakresie organ weźmie pod uwagę wykładnię art. 140 ust. 4 ugn przedstawioną wyżej, pamiętając o terminie ważności operatu szacunkowego (art. 156 ust. 3 i 4 ugn). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi Miasta W. (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.