I OSK 2200/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg Miasta [...] oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Miasta [...] oraz H. B.j i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w punkcie II orzekającym o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 2. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej punktu II orzekającego o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 3. oddalił skargę Miasta [...]; 4. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku; 5. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. B. i W. B. solidarnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową sprzedaży z dnia [...] r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 10 , poz. 64 ze zm., dalej u.z.t.w.n.) przeniesiono na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o powierzchni 974 m2, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...], oznaczonej w dokumentach lokalizacyjnych jako działka nr [...] w obrębie [...], będąca własnością B. i I. małż. B. Wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Dnia 2 kwietnia 1995 r. zmarł B. B., a spadek po nim odziedziczyli: żona I. B. oraz dzieci H. B. z domu B. i W. B. – po 1/3 części każde z nich, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 19 grudnia 1996 r. sygn. akt I Ns 1524/96. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 1996 r. i 9 maja 1997 r. uprawnione osoby wystąpiły do Urzędu [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] 2000 r. nr [...] Starosta [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) odmówił zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 974 m², oznaczonej w owym czasie jako działki: nr [...] o powierzchni 440 m² i nr [...] o powierzchni 534 m². Odwołanie od decyzji z [...] 2000 r. złożyli wszyscy wskazani spadkobiercy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2001 r. nr [...], nr [....] utrzymał w mocy decyzję z [...] 2000 r. Wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2203/01 (dalej wyrok I SA 2203/01) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie zaskarżone decyzje uzasadniając to potrzebą ustalenia, jaka część działki nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia i jakie jest zagospodarowanie działki [...], biorąc pod uwagę to, że zagospodarowanie działek dokonane po dacie złożenia wniosku o zwrot, może być uznane za realizację celu wywłaszczenia tylko w sytuacji, gdy odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku. Dnia 1 sierpnia 2003 r. na wizji w terenie H. B. działająca w imieniu własnym oraz I. B. i W. B. ograniczyła wniosek o zwrot nieruchomości jedynie do działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. do ponownego rozpatrzenia sprawy wyznaczył Starostę [...], w związku z koniecznością wyłączenia od jej rozpatrzenia Prezydenta [...]. Dnia 23 marca 2009 r. zmarła I. B., a spadek po niej odziedziczyły jej dzieci: córka H. B. i syn W. B., po 1/2 części każde z nich, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 27 kwietnia 2009 r. Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) orzekł o: I. zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 520 m², uregulowanej w [...] na rzecz H. B. i W. B. po 1/2 części, II. zobowiązaniu H. B. i W. B. do zwrotu na rzecz [...] zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 10.117 zł, powiększonego o kwotę 109.670 zł, będącą różnicą wartości nieruchomości określanej na dzień zwrotu (wartość naniesień budowlanych zwiększających wartość nieruchomości po wywłaszczeniu), co daje łączną kwotę do zwrotu – 119.787 zł, III. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu dawnej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. 440 m². W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że przy piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. Urząd [...] przesłał do Starostwa kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem następujących dokumentów: 1) decyzji nr [..] z dnia [...] r. o lokalizacji inwestycji, 2) decyzji nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] wraz z załącznikiem graficznym, 3) planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...], zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z powyższą dokumentacją, na wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] zaplanowano: - wg planu z dnia [...] r. część obiektów lekkoatletycznych – bieżnię, - wg planu z dnia [...] r. na części boisko do siatkówki o nawierzchni asfaltowej oraz na części teren dla dyscyplin lekkoatletycznych. Jak wynika z adnotacji głównego projektanta osiedla na tym planie, jest to "aktualne zagospodarowanie szkoły środowiskowej – [...] r." Zgodnie z art. 137 ust. 2 [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm., dalej] u.g.n., inwestycje te winny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia tj. w okresie 27 czerwca 1975 r. – 26 czerwca 1982 r., a realizacja tych obiektów winna zakończyć się 10 lat od daty wywłaszczenia, czyli najpóźniej do 26 czerwca 1985 r. Podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych dnia 6 września 2008 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi część ogrodzonego i zagospodarowanego terenu Zespołu [...] przy ul. [...], na której znajduje się kort tenisowy i boisko do piłki koszykowej. Z operatu szacunkowego z 30 września 2010 r. wykonanego przez rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. K. dla potrzeb niniejszego postępowania, wynika że na działce nr [...] z obrębu [...] znajdują się: -część kortu tenisowego o powierzchni 272 m² o nawierzchni z tworzywa sztucznego, - bieżnia o powierzchni 80 m² o nawierzchni z tworzywa sztucznego, - ogrodzenie z siatki na stalowych słupach o wysokości około 4 m i długości 22 m, - część utwardzona kostką brukową "Bauma" o powierzchni 32 m², Wartość naniesień budowlanych rzeczoznawcy majątkowi określili na kwotę 109.670 zł. Obiekty te powstały na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] r., mimo jej uchylenia decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...] – czyli 21 lat od daty wywłaszczenia i nie są zgodne z inwestycjami określonymi w planie realizacyjnym zarówno z 1976 r. jak i z 1981 r. O ile część dydaktyczna szkoły środowiskowej została oddana do użytkowania we wrześniu 1987 r. – co wynika z dokumentów przesłanych przez Dyrektora Zespołu [...] przy piśmie z 29.5.2009 r. – to zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce dopiero w 1997 r., a więc w ustawowym czasie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W wyroku z 4.1.2010 r. I OSK 671/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie chodzi o to czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie. Starosta uznał, że wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...]. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości dokonywany jest na podstawie rozdziału 6 u.g.n. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwracają właścicielowi nieruchomości – Miastu [...] w dniu zwrotu ustalone w decyzji wywłaszczeniowej zwaloryzowane odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, którą do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się lub powiększa o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie i zmian w otoczeniu nieruchomości. Określenia wartości wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 161 dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz [...] ustalono na podstawie operatu szacunkowego nr [...] wykonanego we wrześniu 2010 r. przez wskazanych rzeczoznawców majątkowych. Odwołania od decyzji z [...] 2010 r. wnieśli H. B. i W. B., jak również miasto [...]. Miasto [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezpodstawny, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na nieruchomości funkcjonuje szkoła z obiektami sportowymi, stanowiąc część infrastruktury osiedla mieszkaniowego. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła w skutek działań na niej podjętych i naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. przez zaniechanie oceny przez organ opinii rzeczoznawców majątkowych, a także naruszenie art. 10 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2010 r.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na art. 137 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Późniejsze zagospodarowanie danego terenu, czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością, nie mogą mieć w tym żadnego znaczenia. Wojewoda zgadzając się w całości z ustaleniem faktycznym poczynionym przez organ I instancji uznał, że w przypadku nieruchomości, o jaką toczy się spór, została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. W związku z niedotrzymaniem terminu przewidzianego na realizację celu wywłaszczenia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość ta podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Ustawodawca w powołanym przepisie wyraźnie określa ramy czasowe, w których winna zostać zrealizowana inwestycja na wywłaszczonej nieruchomości (7 lat siedem lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu oraz 10 lat na ukończenie realizacji celu). Na działce nr [...] z obrębu [...] podjęto kroki w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w 1996 r., a więc bezsporne jest, że w czasie przewidzianym przepisami prawa dla realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (art. 139 u.g.n.). W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości określili wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia na kwotę 229.320 zł, a wartość nieruchomości na dzień zwrotu na kwotę 338.990 zł. Różnica wartości wynosi 109.670 zł. Wojewoda odnośnie argumentów H. B. wyjaśnił, że dnia 12.10.2010 r. otrzymała ona ze Starostwa [...] zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Po zapoznaniu się z nim złożyła pismo, w którym przedstawiła swe uwagi odnośnie dowodów, w tym również dotyczące operatu szacunkowego, z czego wynika, że stronie umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Odnosząc się do zarzutu w przedmiocie braku zasadności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii, która została uznana za dowód w niniejszym postępowaniu Wojewoda wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jedynie dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, a więc ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. W ocenie Wojewody prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przedmiotowy operat jest logiczny, spójny i wiarygodny oraz zawiera wszystkie wymagane prawem, elementy. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w sposób prawidłowy zastosowaną procedurę wyceny, w tym podejście i metodę wyceny, a następnie obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Skargę na decyzję z [...] 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 u.g.n. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 u.z.t.w.n., w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...] z usługami. Realizacja tak dużego przedsięwzięcia jak osiedle mieszkaniowe jest z natury rzeczy długotrwała, długość budowy już zrealizowanego osiedla w świetle okoliczności wskazanych w art. 137 u.g.n. nie powinna mieć znaczenia. Bezsporne jest, że budowa szkoły środowiskowej i urządzenie otaczającego terenu na jej potrzeby, mieści się wśród celów określonych w art. 3 u.z.t.w.n. Zdaniem skarżącego Miasta istotne jest, że grunt będący przedmiotem zainteresowania jest nieprzerwanie wykorzystywany przez szkołę i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Zbędność na cel wywłaszczenia należałoby oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia winien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. Skargę na decyzję z [...] 2011 r. wnieśli również H. B. i W. B. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 639/11. Na rozprawie dnia 11 sierpnia 2011 r. zakres skargi został ograniczony do części orzekającej o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania. Na tej samej rozprawie Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o połączeniu spraw z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą I SA/Wa 541/11. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. oraz naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu podnieśli, że rozstrzygnięcie oparto na wykonanym przez biegłych rzeczoznawców operacie szacunkowym, który jako jeden z dowodów w sprawie, winien zostać poddany gruntownej ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Nie można przyjąć, że organ orzekający jest zwolniony z oceny operatu szacunkowego. Mielibyśmy wówczas do czynienia z sytuacją, w której to biegły a nie organ wydawałby de facto decyzję. Zgodnie z art. 80 i 81 k.p.a. organ orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie. Organ obowiązany jest do oceny każdego dowodu w sprawie i co do zasady każdy dowód przeprowadzany w toku postępowania może być uznany za wiarygodny lub nie. Nie można przyjąć, że te zasady odnoszą się tylko do dowodów przeprowadzanych przez organ bezpośrednio. Do podniesionych przez skarżących argumentów w toku postępowania zarówno organy obu instancji odniosły się lakonicznie wyjaśniając, że wyliczenie wartości podlegającego zwrotowi odszkodowania wynika z operatu szacunkowego i z tego powodu jest uzasadnione. Organ nie miał żadnych wątpliwości, że wartość gruntu określono stosując podejście porównawcze, a wartość naniesień budowlanych określono w podejściu kosztowym. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianych. Na stronie 11 operatu biegły wymienił transakcje dotyczące nieruchomości "najbardziej podobnych do wycenianej" a na s. 12 operatu biegły opisał nieruchomość wycenianą w porównywaniu do nieruchomości o cenie najniższej w zbiorze i o cenie najwyższej w zbiorze. Biegły dokonał porównania przedmiotowej działki położonej w obrębie szkoły, z naniesieniami w postaci części kortu tenisowego i bieżni, przeznaczonej w planie zagospodarowania pod teren boiska szkolnego z nieruchomościami położonymi w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, niezagospodarowanych, przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości organu. Nadto na s. 12 operatu biegły wskazuje, że w dniu wywłaszczenia przedmiotowy teren nie był zagospodarowany. Jednak na s. 6 operatu wskazano, że cena za wywłaszczaną nieruchomość wskazana w akcie notarialnym z 26 czerwca 1975 r. została określona w wysokości 208.832 zł, w tym za grunt 45.610 zł, za rośliny 7.000 zł a za zabudowania 156.222 zł. Zatem to wartość zabudowań miała decydujący wpływ na cenę. Jeżeli chodzi o wartość naniesień znajdujących się na nieruchomości w operacie brak jest wyjaśnienia, dlaczego przyjęty został stopień zużycia obiektów w wysokości 10% (tabela na s. 13). Zgodnie z § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, [zm. z 2005 r., nr 196, poz. 1628], dalej rozporządzenie), przy ustalaniu stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na nieruchomości znajdują się jedynie fragmenty kortu tenisowego, fragmenty bieżni i część ogrodzenia. Niewielka część działki utwardzona jest kostką "Bauma". Inwestycja ta (jako całość, w tym również na działkach sąsiednich) została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, które wydane [...] r., zostało następnie uchylone decyzją z [...] r. nr [...] (w aktach sprawy). W znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] r. nr [...] Burmistrza [...] dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyraźnie stwierdzono, że na terenach spornych nie zaprojektowano żadnych trwałych obiektów, jedynie zieleń. Wykonane obiekty są zatem samowolą budowlaną (a nie, jak wskazuje Wojewoda, zostały wybudowane na podstawie decyzji [...]). Przyjęcie konstrukcji, w której skarżący winni zwrócić Miastu [...] samowolę budowlaną, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.7.2009 r., I OSK 798/08 czym innym jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwu płaszczyznach - odnieść go do stanu prawnego lub faktycznego. Poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, nie może też żądać odszkodowania za zmianę stanu prawnego nieruchomości, ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednak ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. "Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby, na rzecz których dokonuje się zwrotu, zmuszeni byliby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład". W tej sprawie orzekające organy w ogóle nie odniosły się do kwestii samowoli budowlanej, choć kwestię tę skarżący podnieśli, a Wojewoda wręcz powołał pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone (o czym organ wie), jako decyzję w oparciu o którą wykonano prace budowlane. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd I instancji uznał, że skarga Miasta [...] nie ma uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd zgodził się z organami obu instancji, że w niniejszej sprawie przekroczono terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., zarówno dla rozpoczęcie, jak i dla zakończenia inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia. Określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 1.10.2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W niniejszej sprawie podstawę przejęcia na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia 26 czerwca 1975 r. działki nr [...] o pow. 974 m2, w tym m.in. późniejszej działki nr [...], stanowiła decyzja z [...] r. nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Szczegółowe przeznaczenie obecnej działki nr [...] na przestrzeni lat ulegało zmianie, stosownie do późniejszych planów realizacyjnych z [...] r., [...] r. i decyzji z [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prace inwestycyjne na działce nr [...] rozpoczęto dopiero w [...] r., po wydaniu uchylonej później w trybie odwoławczym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W oczywisty sposób wynika z tego, że od [...] r. do momentu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na działce nr [...] upłynęły prawie 22 lata. Nie można przyjąć za datę rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] daty rozpoczęcia budowy osiedla mieszkaniowego jako takiego, gdyż dla obecnej działki nr [...] uchwalane były osobne, szczegółowe plany realizacyjne (np. plan ogólny zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...], zatwierdzony decyzją z [...] r. nr [...]). Inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia, ani nie rozpoczęto, ani nie zakończono w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wyrok I SA 2203/01 stwierdził, że za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nie było pozwolenia na prowadzenie inwestycji na działce nr [...], ani nie było ono ostateczne. Spełnienie przesłanek do zwrotu nieruchomości jest oczywiste. Sąd I instancji wskazał, że skarga H. B. i W. B. zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były zasadne. Za zasadny należało uznać podstawowy zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Organ nie wykazał, że naniesienia poczynione na działce nr [...], które miałyby zwiększać jej wartość po wywłaszczeniu, zostały poczynione zgodnie z prawem. Wskazał, że co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu...(art. 140 ust. 4 u.g.n.). Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwu płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tę reguluje art. 138 u.g.n.) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa – zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz których dokonuje się zwrotu zmuszone byłyby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład (wyrok WSA w Krakowie z 7.7. 2010 r. II SA/Kr 579/10, LEX nr 665539 i systemową wykładnię art. 140 ust. 4 tam przeprowadzoną). Skoro samowolne nakłady poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot nie stanowią przeszkody do zwrotu (co w orzecznictwie nie jest sporne – wyrok NSA I SA 2203/01), to w ocenie sądu nie mogą również obciążać osoby, na której rzecz zwrot nieruchomości następuje. Kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu", które decyduje o "zmniejszeniu albo zwiększeniu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" musi odnosić się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, jak zauważa się w powołanych wyżej orzeczeniach, powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). Pomijając już to, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a żądanie to ma swe umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (wyrok TK z 3.4.2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41). W niniejsze sprawie nakłady poczynione na działce nr [...] trudno uznać za poczynione zgodnie z prawem, skoro pozwolenie na budowę nie było ostateczne, zostało następnie uchylone, a pierwszoinstancyjna decyzja w przedmiocie pozwolenia została wydana po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nawet gdyby doszło do "legalizacji" tego typu działań na gruncie prawa budowlanego, tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to musiałoby to nastąpić przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, by możliwe było następnie uznanie zwiększenia wartości nieruchomości w wyniku takich nakładów. W tej sytuacji obciążenie stron, na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli, pozbawionych własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje w ocenie sądu uzasadnienia. W tym kontekście już tylko na marginesie zauważyć należy, że gdyby nakłady na nieruchomości poczynione zostały zgodnie z prawem (co w ocenie sądu nie miało miejsca przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to zarzuty skarżących dotyczące naruszenia § 39 rozporządzenia należałoby uznać za niezasadne, gdyż niewątpliwie nakłady, choć były samowolne, to były działaniami dokonanymi bezpośrednio na nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżących można było w podejściu porównawczym ustalić wartość gruntu, a wartość naniesień w podejściu kosztowym (art. 153 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n.). Podnoszona przez skarżących kwestia stopnia zużycia nakładów przestaje być natomiast istotna, jeśli uznamy, że poczynione nakłady, z powodów podanych wyżej, nie zwiększają wartości nieruchomości. Rację mają skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu była ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, w tym ocena wniosków z niego wynikających w zakresie wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Zaniechanie to stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając te zarzuty w kontekście art. 140 ust. 4 u.g.n. (o czym była mowa wyżej), Wojewódzki Sąd uchylił obie decyzje w części dotyczącej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne w powoływanym przez skarżących wyroku z 23.7.2009 r., I OSK 798/08 (LEX nr 552326). Sąd I instancji wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę w tym zakresie winien wziąć pod uwagę wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. przedstawioną w niniejszym wyroku, pamiętając o terminie ważności operatu szacunkowego (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Miasto [...] reprezentowane przez radcę prawnego A. W., zaskarżając ów wyrok części tj: - w punkcie 1. (pierwszym) – w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2011 r. nr [...]; - w punkcie 2. (drugim) – w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...]; - w punkcie 3. (trzecim) – w całości. Wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji z [...] 2011 r. w części, w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Starosty [...] w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębie [...] o powierzchni 520 m² i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...] w punktach: I, III i IV. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że przy prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedłby do wniosku, że uchyleniu w całości winna podlegać decyzja Wojewody [...] i decyzja Starosty [...], a w kwestionująca zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarga Miasta [...] z [...] 2011 r. byłaby zasadna. Wskazał, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, a w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu kiedy realizacja ta nastąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), mianowicie naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zaskarżonym wyrokiem po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2003 r., I SA 2203/01, w tej samej sprawie. Stosownie do unormowania art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej p.w.p.p.s.a.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Norma wywiedziona w art. 100 p.w.p.p.s.a., nie znajdowała w sprawie zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 190 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 99 p.w.p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie, a także organ administracji nie mogą dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (w odniesieniu do art. 190 p.p.s.a.) lub sądu I instancji (w odniesieniu do art. 153 p.p.s.a.; wyrok NSA z 17.11.2010 r., II GSK 963/09, Lex nr 746366). Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku NSA, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o których mowa w art. 99 p.w.p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.; wyrok NSA z: 12.10.2006 r., GSK 147/06; 13.9.2011 r., II OSK 1317/10, Lex nr 1151839). Norma wywiedziona z art. 99 p.w.p.p.s.a., odpowiada normie prawnej wywiedzionej z art. 153 p.p.s.a., co czyni dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa wypracowany na tle art. 153 p.p.s.a., przydatnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 402-403, uw. 18). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 99 p.w.p.p.s.a. pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I SA 2203/01. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno – op. cit., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 99 p.w.p.p.s.a. (tak jak art. 153 p.p.s.a.) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604,). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Ocena prawna i wiążące wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, mają również istotne znaczenie dla NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z 23.3.2010 r., I FSK 178/09, Lex nr 593711). Należy dodatkowo podkreślić, że art. 99 p.w.p.p.s.a. (tak jak art. 153 p.p.s.a.) pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 99 p.w.p.p.s.a. (tak jak art. 153 p.p.s.a.) przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 99 p.w.p.p.s.a. (tak jak art. 153 p.p.s.a.) określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wyrokiem I SA 2203/01 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jeżeli okazałoby się, że zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i było samowolne w rozumieniu prawa budowlanego, nie mogłoby to stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. (s. 3-5 uzasadnienia wyroku I SA 2203/01). Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 6.7.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; 16.9.2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 459-460 uw. 18; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362). Skoro zatem Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem prawidłowo aprobował ustalenia stanu faktycznego, poczynione niewadliwie przez organy obu instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., to autor skargi kasacyjnej nie mógł – z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku I SA 2203/01 – skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n., prezentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnię sprzeczną z wykładnią chronioną art. 99 p.w.p.p.s.a., w tym przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, opartych na odmiennej wykładni (wyrok NSA z 1.9.2010 r., I OSK 920/10, akceptowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 400, uw. 9). W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kryteria wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, by jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczyciela, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. W szczególności wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Wywłaszczyciel realizuje w takiej sytuacji ten cel publiczny, który uzasadniał wywłaszczenie konkretnej nieruchomości, spóźnia się jedynie z realizacją tego celu (podejmuje go w dalszym terminie). Ustawodawca, wprowadzając dla takiej sytuacji ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lege non distiguente nieruchomości z rozpoczętą inwestycją lub nieruchomości, na których inwestycję już ukończono po upływie terminu 10 lat od chwili uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu), kierował się określonym rozumieniem niezbędności i konieczności wywłaszczenia danej nieruchomości na określony cel publiczny. Swoista "sankcja" dla wywłaszczyciela, który zrealizował inwestycję z przekroczeniem ustawowych terminów, pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną, gdyż nie dochodzi tu do naruszenia podstawowych zasad postępowania wywłaszczeniowego określonych w art. 136 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Wprowadzając możliwość żądania przez poprzednich właścicieli zwrotu nieruchomości, ustawodawca zmierzał przede wszystkim do zagwarantowania bardziej przemyślanego planowania i finansowania inwestycji publicznych, a przede wszystkim do sięgania do instytucji przymusowego wywłaszczenia praw do nieruchomości tylko wtedy, gdy jest to naprawdę konieczne i niezbędne. Obowiązywanie w tej sytuacji przepisu o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma mobilizować wywłaszczyciela do stosowania instytucji przymusowego odebrania własności prywatnej, jaką jest wywłaszczenie, tylko wtedy, gdy zgromadził on wystarczające środki pozwalające na niezwłoczną realizację inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy sytuacja prawna nieruchomości i otaczającej ją infrastruktury pozwala na sprawne przeprowadzenie inwestycji. Służy to dyscyplinie wydatkowania funduszy publicznych i zapobiega marnotrawstwu gospodarczemu (cz. III pkt 3.4 uzasadnienia wyroku TK z 13.12.2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135). W niniejszej sprawie istotne jest, że pozwolenie na budowę, wydane zostało [...] r., zatem 2 miesiące i 8 dni po skutecznym wniesieniu wniosku o zwrot nieruchomości i po 20 latach i 11 miesiącach do dnia wywłaszczenia (zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 u.z.t.w.n.). Pozwolenie na budowę, na podstawie którego przystąpiono do realizacji inwestycji na działce nr [...] nie było ostateczne, a następnie zostało uchylone w trybie instancyjnym decyzją z [...] r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 2203/01, za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez uprawnionych, nie było ostatecznego pozwolenia na prowadzenie inwestycji na spornej działce. W związku z powyższym należy wskazać, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]). Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.