I OSK 2132/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 654/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 654/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...](dalej Prezydent Miasta [...]), na podstawie m.in. art. 8, art. 39, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 [ze zm.], dalej u.p.s.), przyznał M. R. zasiłek celowy w wysokości 160 zł z czego na gaz do butli w listopadzie 2007 - 40 zł, na energię – w listopadzie 2007 r. - 80 zł, opał w listopadzie 2007 r. - 40 zł. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji pomoc przyznano ze względu na długotrwałą chorobę i niski dochód strony oraz na miarę posiadanych środków. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 1 września 2010 r. M. R., powołując art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 k.p.a. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych w stosunku do niego decyzji Prezydenta Miasta [...] dotyczących zasiłku stałego wyrównawczego, zasiłku stałego oraz celowych i okresowych, w tym decyzji odmownych wydanych od stycznia 2003 r. Wnioskiem tym została objęta decyzja z [...] 2007 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzje wydano w związku z popełnieniem przez organ I instancji przestępstwa, bowiem organy uznały, że dochodem wnioskodawcy są również alimenty zarówno zaległe jak i bieżące, które zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 94/09, winny zostać odliczone od dochodu. Doprowadziło to do przyznania świadczeń w zmniejszonej wysokości. Na skutek wezwania Kolegium, M. R. ostatecznie sprecyzował wniosek domagając się wzruszenia oraz stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji wydanych przez MOPS w [...] począwszy od decyzji z dnia [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium powołując się na stanowisko piśmiennictwa (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej - Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX) zwróciło uwagę, że nie są traktowane jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak: sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.2.2002 r., I SA 1690/00); naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.7.1999 r., II SA 1387/98) i wybór jednej z rozbieżności interpretacji prawa uznanej później za nieprawidłową. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Kolegium stwierdziło, że decyzja i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ obowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność istnieje bowiem jedynie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro M. R. uzasadnił swój wniosek dokonaniem przez organ złej interpretacji przepisu, to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od treści wniosku, Kolegium badając akta sprawy nie ustaliło zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ostatecznie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 1.2000 r. II SA/Wr 148/99, w którym przyjęto, że jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają której postępowanie dotyczy nie zaś umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji M. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawą do wydania decyzji z [...] 2007 r. nr [...] było ustalenie jego dochodu. Zdaniem odwołującego, do dochodu zostały wliczone potrącenia alimentacyjne, które nie są jego dochodem. Powołał się przy tym na wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09 (dalej wyrok I OSK 94/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i powtórzyło w całości argumentację zawartą w jej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. R. wyraził niezadowolenie z decyzji Kolegium i ponownie przywołał argumenty zawarte uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, skoro od stycznia 2003 r. do jego dochodu wliczane były kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, to należy na podstawie powyżej wskazanego przepisu stwierdzić nieważność każdej decyzji wydanej przez organ I instancji od tego okresu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu; nieprzeprowadzenie niezbędnych czynności dowodowych, celem ustalenia prawidłowej wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. Nadto zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. przez nieuwzględnienie przy ustaleniu dochodów skarżącego alimentów świadczonych na rzecz jego dzieci, w wyniku czego skarżący otrzymał zasiłek celowy w kwestionowanej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Motywując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie zakwalifikowało pismo skarżącego z 1 września 2010 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w tym z 29 [...] 2007r. nr [...]. Jako podstawę swego wniosku skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17.4.1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26.5.1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725) - por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] 2007 r. nr [...] przyznająca M. R. wnioskowane świadczenie w formie zasiłku celowego na gaz, energię, opał w miesiącu listopadzie 2007r. na łączną kwotę 160 zł, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji M. R. wskazał błędne ustalenie jego sytuacji dochodowej, gdyż organ nie uwzględnił kwot alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądowym podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego znaczenie jest większe niż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Rażące naruszenie prawa musi dotyczyć prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może stanowić odmienna wykładnia przepisów prawa od przyjętej w innej sprawie przez sąd. Interpretacja taka jest bowiem wiążąca dla organu w konkretnej sprawie. Naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu, nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wbrew jego stanowisku uznawała, że kryterium dochodowe wymagane dla przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia zostało spełnione. Zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznać trzeba zatem za całkowicie pozbawiony związku z kontrolowaną sprawą. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wysokość świadczenia była implikowana sytuacją skarżącego jak również posiadaniem przez organ środków finansowych. Sąd I instancji, działając również z urzędu, nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji z [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego, zaskarżona decyzja została poprzedzona właściwymi ustaleniami, opierała się na właściwej podstawie prawnej, a jej uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 654/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. R., reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. P. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu dochodów skarżącego alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym przypadku dzieci skarżącego. Wynikiem tego skarżący otrzymał zasiłek "okresowy" [winno być "celowy"] w kwestionowanej wysokości 160 zł. W zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach uznał, że zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznać trzeba za całkowicie pozbawioną związku z kontrolowaną sprawą; - art. 3 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegający na przyznaniu zasiłku "okresowego" [winno być "celowego"] w dalece niewystarczającej wysokości 160 zł, co powoduje, że nie jest on w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nadto, że rozmiar świadczenia nie jest dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; 2. naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu, w efekcie której błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawnie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2007 r., - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych celem poczynienia ustaleń idących w kierunku obliczenia, jaka część alimentów jest potrącana przez organ egzekucyjny jako bieżące alimenty, co ma wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego a tym samym zaakceptowanie uchybień organu administracji w zakresie obowiązków określonych w art. 7 i 77 kpa. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, które w całości ani w części nie zostały uregulowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10). Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji koniecznych czynności dowodowych. Zarzut ten uznać należy za całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest bowiem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek wyliczeń i tworzył dodatkowe dokumenty w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Utrwalonym jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyrok z 7.2.2006 r., II GSK 359/05) . W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie nie stwierdził istnienia wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z analizy akt sprawy (w tym protokołu rozprawy z dnia 19 kwietnia 2012 r.; k. 126 akt IV SA/Gl 654/11) nie wynika, by skarżący osobiście lub przez pełnomocnika z urzędu składał jakiekolwiek wnioski dowodowe. W tej sytuacji uznać należy, że przy dostatecznie zgromadzonym przez organ nadzoru materiale dowodowym i przy braku stosownych wniosków Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanego przepisu a tym bardziej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego) przez błędną wykładnię tego przepisu, w efekcie której błędnie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2007 r. Również z tym zarzutem i jego argumentacją nie sposób się zgodzić. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem, który ograniczony jest jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, określonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa, które nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca i zasadnie Sąd I instancji wywiódł brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawarte w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że organ ustalając kwotę dochodu skarżącego pominął wysokość alimentów świadczonych przez niego na rzecz dzieci, co w jego ocenie spowodowało przyznanie zasiłku w zmniejszonej wysokości. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa jednak, że ta kwestia nie ma żadnej doniosłości prawnej w rozpatrywanej sprawie. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący dotyczyła bowiem przyznania zasiłku celowego (na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym skarżącemu przyznano zasiłek celowy w kwocie 160 zł, uznając że spełnia on kryterium dochodowe (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Oznacza to, że sposób obliczenia dochodu skarżącego nie miał w tej sprawie istotnego znaczenia. Skarżący w tym okresie objęty był stałą pomocą , otrzymując nadto zasiłek stały w kwocie 374,69 zł i dopłaty do czynszu w kwocie 102,31 zł miesięcznie, w okresie od VII 2007 r. do I 2008 r. (k. 3 akt administracyjnych). Już same te okoliczności powodują, że podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do błędnej interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co słusznie podniósł Sąd I instancji. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust 3 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia dokonanej przez Sąd I instancji w sprawie oceny ustaleń faktycznych oraz narzędziem polemiki skarżącego z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, z którym skarżący się nie zgadza i którego nie akceptuje. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci, jednakże jedynie w zakresie określonym limitowanymi środkami pieniężnymi przekazywany przez Państwo na ten cel. W wyroku z 20.11.2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 1/04/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2007 r. w przedmiocie przyznania M. R. zasiłku celowego na zakup butli z gazem, opału i energię elektryczną w listopadzie 2007 r. w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.