I OSK 2302/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 425/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 425/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpoznaniu odwołania M. K. – pełnomocnika A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Wisznice z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 1728 zł wraz z ustawowymi odsetkami – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia (...) września 2005 r., nr (...), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wisznicach, działając z upoważnienia Wójta Gminy Wisznice. przyznał A. K. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r., nr (...), organ pierwszej instancji uchylił w całości powyższą decyzję z dnia (...) września 2005 r. i odmówił przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres. W decyzji tej organ stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony we wskazanym wyżej okresie był świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż został wypłacony pomimo tego, że prawo do niego ustało w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją KRUS z dnia 4 października 2005 r. na okres od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r., o czym wnioskodawca nie poinformował organu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia (...) maja 2009 r., nr (...). Następnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wisznicach powołaną na wstępie decyzją ustalił wysokość nienależnie pobranego przez A. K. świadczenia w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 1728 zł i zobowiązał go do zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna wraz z ustawowymi odsetkami, wynoszącymi – na dzień wydania tej decyzji – 993 zł. Organ odwoławczy podkreślił, iż w tych okolicznościach sprawy wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia było obowiązkiem organu pierwszej instancji. Organ ten prawidłowo ustalił również wysokość kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz obliczył wysokość ustawowych odsetek na dzień wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż nie mają one wpływu na wynik sprawy. Wnioskodawca pobierał równocześnie dwa świadczenia z tytułu niepełnosprawności, a jak wynika z jego oświadczenia, zawartego we wniosku o przyznanie tego świadczenia, zapoznał się on z warunkami przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązał się do poinformowania organu o każdej zmianie jego sytuacji życiowej mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. Tym samym A. K. wiedział lub mógł wiedzieć, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by wnioskodawca był osobą ubezwłasnowolnioną. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K., będąca pełnomocnikiem syna A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że stan zdrowia psychicznego jej syna uniemożliwiał zrozumienie przez niego treści podpisanego przez niego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny oraz pouczenia udzielonego mu przez organy administracji. Nieprawidłowo stwierdziły organy, iż skarżący wprowadził świadomie w błąd pracowników GOPS w Wisznicach, skoro nie potrafi on czytać i pisać, a – ze względu na brak poczytalności – nie może podejmować decyzji w najdrobniejszych nawet sprawach życia codziennego. W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2011 r. M. K. wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodu z zeznań skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w rozpoznawanej jest bezspornym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia (...) maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 stycznia 2009 r., którą organ ten: 1) uchylił w całości decyzję własną z dnia (...) września 2005 r. przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. oraz 2) odmówił przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres (k. 46-49 akt adm.). W decyzji tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie i odmowy jego przyznania we wskazanym okresie. Poza sporem jest również, iż powołana wyżej decyzja Kolegium pozostaje w obrocie prawnym, albowiem skarga A. K. na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Lu 432/09 (k. 51 akt adm.). Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń było obowiązkiem organu pierwszej instancji. W przypadku bowiem, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której wynika, iż strona pobrała nienależnie świadczenie, organ właściwy zobligowany jest do ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i orzeczenia o jego zwrocie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co zostało przyznane na rozprawie przez pełnomocnika Kolegium oraz co wynika wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie kwestionuje stanu zdrowia skarżącego. Organ odwoławczy słusznie podniósł, iż z wypisu z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 16 października 1995 r. nr (...) ani z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie wynika, na jakie schorzenia cierpi skarżący. W szczególności z dokumentów tych nie wynika, by stan zdrowia psychicznego skarżącego uniemożliwiał zrozumienie treści pouczenia zawartego w formularzu złożonego przez niego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W postępowaniu administracyjnym nie występuje prawna kategoria poczytalności będąca instytucją prawa karnego. W postępowaniu tym bierze się pod uwagę zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych osoby fizycznej, które to kategorie oceniane są według przepisów prawa cywilnego. Z dokumentów przedstawionych w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wynika, aby skarżący był pozbawiony zdolności do czynności prawnych (art. 12 k.c.) albo by zachodził w jego przypadku stan ograniczonej zdolności do czynności prawnych (art. 13 k.c.). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych przepisów organy administracji publicznej w toku postępowania mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego ocenić, czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione. Organy administracji orzekające w sprawie, zgodnie z wymogami wynikającymi z powyższych przepisów, ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Prawidłowo pouczyło również Kolegium skarżącego, iż po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji, może on złożyć wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku lub o udzielenie ulgi w jego spłacie na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. O ile zatem skarżący byłby zainteresowany udzieleniem mu takiej formy pomocy, to winien złożyć stosowny wniosek w tym przedmiocie do organu właściwego, to jest Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wisznicach, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Wisznice. Wniosek taki podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędnie zastosowaną wykładnię przez organ wydający decyzję o ustaleniu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez A. K., iż jej podstawa prawna znajduje oparcie w przywołanym przepisie; 2) naruszenie art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 oraz 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd Administracyjny, że nie zostały podjęte przez organ wydający zaskarżoną decyzję wszystkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności stanu głębokiego niedorozwoju A. K. jak również niezebranie pełnego materiału dowodowego i tym samym nienależytą jego ocenę, prowadzącą w konsekwencji do wyciągnięcia błędnego wniosku o spełnieniu przesłanek upoważniających do przypisania A. K. świadomego wprowadzenia w błąd organu i wyłudzenia zasiłku pielęgnacyjnego. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając stan faktyczny, przyjęło za Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Wisznicach, że A. K. podpisując oświadczenia na wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miał świadomość składanego oświadczenia woli i jednocześnie brał na siebie ciężar odpowiedzialności za skutki prawne, jakie to oświadczenie wywoływało, wprowadzając tym samym organ I instancji w błąd, skutkujący przyznaniem wspomnianego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej ustaliło, że formularz o przyznanie zasiłku niewątpliwie wypełniała inna osoba niż A. K., a on tylko składał podpis, lecz jednocześnie ustaliło, że wnioskodawca zapoznał się z warunkami przyznania zasiłku oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do wspomnianego zasiłku, co miało świadczyć o tym, że wiedział lub mógł wiedzieć, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do takiego zasiłku. SKO, a za nim Wojewódzki Sad Administracyjny, jako organ odwoławczy przyjął, iż A. K. świadomie wprowadził w błąd organ I instancji, co skutkowało przyznaniem mu nienależnego świadczenia. Zauważając wprawdzie, że wnioski wypełniane były przez inne osoby, to uznał, iż powyższe jednak nie obligowało organu do poczynienia sprawdzeń, czy miał świadomość tego co czyni i tym samym Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w procedowaniu GOPS-u uchybień w stosowaniu przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Analiza zebranego nawet w dotychczasowej postaci, materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że tak organ administracyjny wydając decyzję o zwrocie przez A. K. zasiłku pielęgnacyjnego jak i organ II instancji utrzymując później w mocy decyzje GOPS-u, dopuścili się uchybień o jakich mowa wyżej, co nie zostało jednak dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten nie wziął pod uwagę tego, że decyzja wydana przez pracownika GOPS w Wisznicach opierała się na wniosku o przyznanie zasiłku, który to został wypełniony przez tego pracownika, który znał od lat A. K., wiedział, iż jest osobą głęboko upośledzoną, nieumiejącą pisać ani czytać i tym samym rzekome pouczenie o konsekwencjach nienależnego pobierania zasiłku, było najzwyklejszą fikcją, na którą nie powinien powoływać się ani organ administracyjny, a tym bardziej Sąd, w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Akcentowanie przez Sąd faktu jakoby A. K. miał pełną zdolność do czynności prawnych, ponieważ żadne dokumenty tego nie kwestionowały, jest zdaniem skarżącego kasacyjnie, powieleniem błędów proceduralnych organu administracyjnego, rozpoznającego odwołanie od decyzji GOPS w Wisznicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i są to zarzuty, które powinny być podniesione przeciwko decyzjom z dnia 6 stycznia 2005 r. i 5 maja 2009 r. ustalającym, iż pobrane w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. świadczenie było świadczeniem nienależnym. Art. 30 ust. 2 ww. ustawy wylicza enumeratywnie przypadki, w których pobrane świadczenie uważa się za świadczenie pobrane nienależnie. Zgodnie z pkt 1 ust. 2 świadczeniem takim jest świadczenie rodzinne wypłacane mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 826/09 stwierdził, że świadczenie będzie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych gdy strona je pobiera, chociaż wie, że nie powinna w ogóle lub w danej wysokości. Matka A. K. twierdzi, że ze względu na stan zdrowia, nie miał on świadomości tego, że nie powinien pobierać wypłacanego mu świadczenia. Jednak w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia (...) stycznia 2009 r., z której uzasadnienia wynika, że uchylono decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i odmówiono jego dalszego przyznania na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy, który pozwala zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną bez zgody strony, która nabyła prawo wskutek pobierania przez skarżącego świadczenia nienależnego. Decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ponadto zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Jeżeli natomiast odrębną decyzją administracyjną przesądzone zostało, że pobierany przez A. K. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym Naczelny Sąd Administracyjny w ramach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej bada jedynie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność decyzji administracyjnej dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Legalność tę oceniać należy według normy art. 30 ust. 1 ww. ustawy stanowiącej, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Z tych wszystkich względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne ustalenie nienależnie pobranego przez A. K. zasiłku pielęgnacyjnego nie mógł być skuteczny. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności błędne przypisanie A. K. świadomego wprowadzenia w błąd organu i wyłudzenie zasiłku pielęgnacyjnego uznać należy za nieusprawiedliwione. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest bowiem ustalenie czy pobierany w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym (bo to zostało już przesądzone decyzją ostateczną) lecz to czy skarżący ma obowiązek zwrotu tego świadczenia, a obowiązek ten, jak wcześniej wskazano wynika z art. 30 ust. 1 ustawy. Skarżący poprzez swojego pełnomocnika winien w tej sytuacji zwrócić się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w oparciu o przepis art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Organ rozpoznający taki wniosek powinien mieć na uwadze orzecznictwo NSA w tym wyroki z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11 oraz z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1051/09, w których Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, a rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.