II SA/Kr 766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. znak: [....] Burmistrz Miasta [....] po rozpatrzeniu wniosku M.H. ustalił środowiskowe warunki dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą budowa wielkopowierzchniowego obiektu usługowo – handlowego ze zjazdem z drogi krajowej , parkingiem, drogami wewnętrznymi 9dojazdami i dojściami) i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [....] do nr nr [....] i [....] w N. oraz [....] w S. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 b i 53 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [....] października 2009 roku M.H. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowego (wielkopowierzchniowego) oraz: budowa zjazdu z drogi krajowej, przebudowa istniejącej drogi wewnętrznej, budowa parkingu, dróg wewnętrznych, dojazdów, dojść, ogrodzenia, budowa infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej do celów przeciwpożarowych, energetycznej, budowa pylonów reklamy stałej, wiat na wózki, czterech zbiorników przeciwpożarowych, budowa stacji trafo (wnętrzowej) ", planowanego w N. przy ul. [....] i w [....] przy ul. [....], na działkach nr [....] do [....], nr nr [....] i [....] . Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z wersją na płycie CD, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencji gruntów obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie ono oddziaływać, wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie ono oddziaływać. W dniu 10 grudnia 2009 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu 13 stycznia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. , a w dniu 5 lutego 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. orzekli o możliwości odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Burmistrz Miasta N. postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia i jednocześnie zobowiązał Inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określając jego zakres, zgodny z art. 66 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na wydane postanowienie, w dniu 27 kwietnia 2010 r., M.H. przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w trzech egzemplarzach wraz z jego wersją elektroniczną. W dniu 5 maja 2010 r. Burmistrz wydał obwieszczenie o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, uzyskując pozytywne opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 12 maja 2010 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lipca 2010 r. W dniu 8 września 2010 r. pozytywną opinię wydał w sprawie Wójt Gminy [....] . W dniu 22 listopada 2010 r. organ wydał wymienioną na wstępie decyzję, publikując jednocześnie stosowne obwieszczenia. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.K. podnosząc, że nie wie nic na temat planowanej inwestycji i nie wyraża zgody na jej realizację. Zaznaczył także, że nie zamierza pozbywać się swojej nieruchomości. Decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania M.K. wniósł do organu odwoławczego pismo zawiadamiające o anulowaniu odwołania. Wniosek ów datowany na [....] grudnia 2010 r., został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w toku postępowania odwoławczego. W związku z tym, że cofnięcie odwołania przez stronę przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, organ orzekł o jego umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 i 30 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że M.K. w dacie cofnięcia odwołania był stroną postępowania i naruszenie art. 28 k.p.a. i 30 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący w owej dacie i później nie był stroną postępowania. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 138 k.p.a. przez uznanie, że nie mógł on skutecznie cofnąć odwołania od w/w decyzji. Ponadto naruszone zostały art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy cofnięcie odwołania prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że wobec cofnięcia przez M.K. w/w odwołania od decyzji postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym oraz nieumożliwienie mu przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podniósł, że M.K. po wniesieniu w dniu [....] grudnia 2010 r. odwołania od decyzji z dnia 22 grudnia 2010 r. zbył na rzecz skarżącego swój udział w nieruchomości, o czym skarżący zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismami z dnia [....] grudnia 2010 r., i [....] stycznia 2011 r. i jednocześnie podtrzymał owo odwołanie. A zatem w chwili gdy M.K. składał oświadczenie o cofnięciu odwołania nie był już stroną postępowania, natomiast stroną postępowania w jego miejsce stał się skarżący, z chwilą nabycia od M.K. udziału w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z przesłanek uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji organu administracji jest zatem stwierdzenie naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w takim stopniu by można przyjąć, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia takiego dochodzi zawsze, gdy organ rozstrzyga daną sprawę proceduralną nie poddając kontroli podstawowych przesłanek warunkujących instytucję procesową na podstawie której rozstrzygnięcie to zapada. Sytuację taką many w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu cofnięcia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten dając stronie składającej odwołanie od decyzji organu I instancji, możliwość cofnięcia tego odwołania, nałożył jednocześnie na organy administracji obowiązek badania decyzji będącej przedmiotem odwołania tj. czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy wystąpienia któregokolwiek z tych elementów tj. bądź to naruszenia przez badaną decyzję prawa, bądź interesu społecznego - winno skutkować nieuwzględnienia cofnięcia odwołania. Czynność ta (cofnięcia odwołania) oparta jest zatem na zasadzie ograniczonej, względnej dyspozycyjności. Jej skuteczność w każdym wypadku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 1994 r. w sprawie I SA 119/94 orzekł, iż cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Stanowisko to przyjęte powszechnie w sądownictwie administracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach IV SA. Wa 1343/2008 oraz VIII Wa 392/09 a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 1050/09) podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym), co dodatkowo przemawia za tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sprawa administracyjna, lecz prawidłowość decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że wystarczy zwykle naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Jak podniósł to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec cofnięcia odwołania, prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe. Organ przy tym nie poddał żadnej analizie możliwości umorzenia postępowania odwoławczego z uwzględnieniem przesłanek o których mowa a art. 137 k.p.a. Co więcej organ przepisu tego nie powołał tak sentencji jak i w uzasadnieniu postanowienia co świadczy jednoznacznie, iż nawet nie uwzględniał jego zastosowania. Stanowi to oczywiste naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi, iż składający odwołanie z chwilą zbycia nieruchomości z własnością której związany był przymiot strony przedmiotowego postępowania, utracił możliwość cofnięcia odwołania, którą to możliwość (jako aktualny właściciel) uzyskał jej nabywca czyli skarżący. Wprawdzie przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, tym niemniej zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepis ten dotyczy prawa materialnego a nie procesowego. Z chwilą nabycia nieruchomości skarżący stał się stroną postępowania z własnymi uprawnieniami – także do podejmowania kroków mających na celu wzruszenie decyzji organu administracji w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych a także poprzez złożenie skargi sądowoadministracyjnej. Zdaniem sądu jednakże, uprawnia te nie rozciągają się na czynności procesowe dokonane przez jego poprzednika w szczególności na możliwości cofnięcia złożonego przez niego odwołania. Skarżący jednakże, wbrew stanowisku organu, w sensie materialnoprawnym, jest stroną postępowania o ustalenie środowiskowych warunków dla przedmiotowego przedsięwzięcia (z chwilą nabycia przez niego współwłasności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego) także na etapie postępowania odwoławczego i mógł skutecznie wywieść skargę na decyzję umarzającą to postępowanie. Organ powinien zatem także jemu przesłać decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Obowiązkowi temu organ wprawdzie uchybił, ale nie wpłynęło to na możliwość skutecznego zaskarżenia orzeczenia przez skarżącego, gdyż skargę na decyzję wywiódł on przed jej ustatecznieniem. Zdaniem sądu znajduje tu zastosowanie reguła znana z postępowania przed organami administracji, zgodnie z którą strona tego postępowania której organ bezpodstawnie nie doręcza decyzji, może skutecznie wnieść odwołanie o ile termin do wniesienia odwołania nie upłynął dla innych stron, którym organ decyzję doręczył. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 996/07 (LEX nr 508506) uznając, iż gdyby nie doręczono jednej ze stron aktu (postanowienia), to strona ta mogłaby w terminie przysługującym na wniesienie skargi także ją wnieść o ile powzięła o akcie wiadomość, albo w przypadku nieterminowego wniesienia środka odwoławczego bądź skargi wnosić o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bądź - w zależności od okoliczności - wnieść o wznowienie postępowania w sprawie. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 lipca 2007 r. IV SA/Wa 853/07 (LEX nr 437727) uznał, iż skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie tego postępowania. Jeżeli z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Poglądy te sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.