II SAB/Sz 174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udrożnienia działki drogowej stanowiącej własność Gminy [...] oddala skargę Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe E. s. Z., reprezentowana przez [...] G. K., pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie obowiązku podjęcia przezeń czynności udrożnienia drogi, stanowiącej własność Gminy R., usytuowanej na działce nr [...] w P., gmina R., wskazując, że udrożnienie tej drogi nastąpić powinno poprzez wycinkę znajdujących się w pasie drogowym drzew i krzewów oraz wyrównanie pasa drogowego tej działki na całej długości, w sposób umożliwiający korzystanie z przedmiotowej drogi zgodnie z jej przeznaczeniem (przejście i przejazd pojazdami samochodowymi). W skardze spółka wniosła także o nakazanie organowi, albo organowi nadzoru (Wojewoda) wykonania niezbędnych czynności w zakresie określonym powyżej, na koszt i ryzyko Gminy R. Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, że przysługuje jej prawo własności do dwóch działek nr [...] położonych w P., gmina R., do których dojazd od strony ulicy G. możliwy jest jedynie przez drogę, obejmującą działki drogowe nr [...] stanowiące własność Gminy R. Droga na działce nr [...] znajduje się w stanie należytym, częściowo utwardzona tj. umożliwiającym korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast droga na działce nr [...] znajduje się w stanie uniemożliwiającym korzystanie z niej, albowiem nie jest możliwe przejechanie drogą pojazdem mechanicznym z uwagi na jej całkowite zarośnięcie drzewami i krzewami oraz występujące na niej znaczne nierówności (różnice wysokości terenu). Strona wyjaśniła dalej, że w wyniku postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku położonego na działce nr [...], co do której prawo własności przysługuje Spółce E., spółka została zobowiązana do dokonania robót budowlanych w szerokim zakresie celem zabezpieczenia i renowacji tegoż budynku. Jednakże spółka nie ma możliwości wykonania robót budowlano-remontowych w tym budynku z uwagi na niezależną od niej przeszkodę w postaci braku fizycznej możliwości dojazdu do rzeczonej działki. Jedyny bowiem możliwy dojazd do tej działki znajduje się od ulicy G. poprzez drogę na działce nr [...], a następnie przez sporną drogę na działce nr [...]. Spółka E. została ukarana grzywną w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanych robót budowlanych. Spółka wielokrotnie zwracała się do Gminy R. jako właściciela i zarządcy drogi na działce nr [...] o jej udrożnienie. Pismem z dnia [...] r. Gmina R., reprezentowana przez Wójta, zobowiązała się do udrożnienia przedmiotowej drogi poprzez wytyczenie jej trasy, a następnie usunięcie z pasa drogowego drzew i krzewów, niwelację i częściowe utwardzenie gruzem. Jednakże prace nigdy nie zostały przez Gminę wykonane, a przedmiotowa droga znajduje się od lat w stanie niezmienionym, co uniemożliwia wykonanie remontu tego budynku na działce [...]. Następnie skarżąca podała, że pismem z dnia [...] r. wezwała Wójta Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie prawem nakazanych czynności udrożnienia przedmiotowej działki drogowej i w dniu [...] r. uzyskała odpowiedź (pismo z dnia [...] r.), że organ powziął stosowne czynności w celu udrożnienia drogi, stanowiącej dojazd do posesji działka nr [...], co potwierdza dokumentacją fotograficzną. Strona podniosła, ze twierdzenie organu nie jest zgodne z rzeczywistością, albowiem zaprezentowana w załączniku do pisma z dnia [...] r. dokumentacja fotograficzna zawiera zdjęcia zupełnie innej ścieżki. Skarżąca powołała się następnie na treść art. 101 ust. 1 oraz 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że wnosząc skargę skorzystała z dobrodziejstwa, zawartej w powyższych przepisach, skargi powszechnej. Zdaniem strony, organ niewykonując czynności nakazanych prawem, naruszył prawa strony oraz przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a także naruszył przepisy art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których wynika obowiązek Gminy R. utrzymania przedmiotowej drogi w należytym stanie. Przedmiotowa droga Gminy R. posiada charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie zaś z art. 8 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 ustawy o drogach publicznych - do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności : opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2), pełnienie funkcji inwestora (pkt 3), utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4) oraz wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11). Według skarżącej, z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem Gminy R. jest utrzymanie, własnej drogi, w stanie, który umożliwia korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Nieuzasadniony jest zatem zarzut organu co do braku środków finansowych na realizacje tego obowiązku w związku z wielością potrzeb wspólnoty samorządowej, skoro obowiązek określony w przepisach ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny. Każdy właściciel drogi lub jej zarządca zobowiązany jest do dbania o utrzymanie podległej jemu drogi bez względu na jego sytuację ekonomiczną. Następnie skarżąca wskazała, że posiada legitymację skargową w sprawie, albowiem w zaistniałej sytuacji, jako właściciel działek [...], ma interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia powołanych przepisów prawa. Udrożnienie działki drogowej [...], stanowiącej jedyny dostęp do nieruchomości Spółki E., rzutuje na interes prawny Spółki. W odniesieniu do skargi na bezczynność wójta, należy wyprowadzić wniosek, że skarga może dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Przez zarządzenie wójta należy rozumieć wszystkie akty wójta, poza decyzjami indywidualnymi. Wójt zatem, spełniając powinność wynikającą z naruszonych, a powołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych powinien zarządzić o udrożnieniu przedmiotowej działki drogowej. W ocenie strony, sprawa ta bez wątpienia należy do zakresu administracji publicznej, skoro obowiązki określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o drogach publicznych mają charakter administracyjno-prawny, nie zaś cywilno-prawny. Skarżąca podkreśliła, że podobna kwestia była poddana rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i została osądzona wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt II SAB/Sz 142/09). Natomiast zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. (II SAB/Gd 59/2006, lexPolonica nr 2013175, OSP 2009/3 poz. 30) wniesienie szczególnej skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem będzie zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101 a ust. 2 powołanej ustawy może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego, opartego na przepisie art. 101 a. Skarżąca dołączyła do skargi dokumenty, na które powoływała się w jej w treści tj. wypisy z rejestru gruntów dot. działki [...], kopie mapy ewidencyjnej, odpis z księgi wieczystej, kopie umów sprzedaży poszczególnych działek, kopie dokumentów z postępowania w sprawie stanu technicznego budynku na działce [...], korespondencję prowadzoną w sprawie spornej działki [...] (kopie pism), w tym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r. oraz odpowiedź organu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy R. oświadczył, że skarżąca ma dostęp do swoich nieruchomości przez działkę nr [...], albowiem Gmina R., na wniosek skarżącej, w [...] r. wytyczyła trasę drogi wewnętrznej dojazdowej do posesji, jednocześnie usunęła z pasa drogowego krzewy, o czym poinformowała skarżącą pismem z dnia [...] r. Ponadto, w okresie od [...] r. do [...] r. Wójt Gminy R. podejmował działania doraźne w przedmiocie utrzymania tej drogi (wycinka krzewów). Przepisy nie nakładają obowiązku przeprowadzenia czynności utwardzenia drogi wewnętrznej, która stanowi wyłącznie dojazd do nieruchomości skarżącej i poza nią nikt nie korzysta z tej drogi. Zdaniem pełnomocnika organu, skarga na bezczynność Wójta nie znajduje uzasadnienia w postępowaniu odnośnie utrzymania drogi wewnętrznej, droga ta jest utrzymana w sposób właściwy i jest przejezdna. Pełnomocnik poinformował również, że w tej sprawie złożono stronie skarżącej propozycję zawarcia umowy partnerskiej publiczno- prawnej w zakresie przekazania części obowiązków zarządcy drogi na rzecz partnera prywatnego. Zarządzeniem z dnia [...] r. Sąd doręczył odpis skargi i załączników Wojewodzie . W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda przedstawił swoje stanowisko w sprawie wskazując, że przedmiotowa skarga oraz zawarty w niej wniosek o nakazanie Wojewodzie , jako organowi nadzoru nad działalnością gminną, wykonania remontu spornej drogi na koszt i ryzyko Gminy R. nie znajdują uzasadnienia na gruncie przepisów prawa. Skarga na bezczynność wójta może bowiem dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Natomiast wykonanie remontu spornej drogi, którego domaga się strona skarżąca, na koszt i ryzyko Gminy, nie leży w kompetencjach Wojewody wynikających z zakresu jego nadzoru nad działalnością gminną uregulowanego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Zdaniem organu nadzoru, skarga PPHU E. Spółki z o.o. w Z. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie umożliwienia korzystania z drogi gminnej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2000r., Nr 1270 ze zm, dalej p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że : 1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego, 3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie spełniona została przesłanka trzecia. Strona skarżąca przed wniesieniem skargi w dniu [...]r. wezwała Wójta Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa. Zachowany został również termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ze względu na przedmiot niewydanego zarządzenia (w ocenie skarżących – w wyniku bezczynności Wójta) można uznać, iż dotyczyć ono miało sprawy z zakresu szeroko pojętej administracji publicznej. Nie zostały jednak spełnione przez stronę skarżącą pozostałe przesłanki skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu gminy. W rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca będąca właścicielem zabudowanej nieruchomości domaga się od Wójta Gminy R. "podjęcia czynności udrożnienia drogi wewnętrznej prowadzącej do nieruchomości, poprzez wycinkę znajdujących się w pasie drogowym drzew i krzewów oraz wyrównanie pasa drogowego, w sposób umożliwiający korzystanie z tej drogi zgodnie z jej przeznaczeniem (przejście i przejazd pojazdami samochodowymi)". W ocenie strony skarżącej, Wójt Gminy R. nie wykonuje czynności nakazanych prawem tj. utrzymania tej drogi w należnym stanie jednocześnie narusza w ten sposób prawa strony, a pozostając w bezczynności narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 2 i 3, art. 20 pkt 2,3,4 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W ocenie Sądu, w świetle zaistniałego stanu faktycznego nie wystąpiła tak rozumiana bezczynność organu. Z bezczynnością taką mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby istniał konkretny przepis prawa materialnego obligujący wójta gminy jako organ wykonawczy gminy do podjęcia aktu prawotwórczego, jakim jest zarządzenie, nakazującego określonym podmiotom udrożnienie przedmiotowej drogi. Wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy, nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w przepisie art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego to obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. Jedynie w art. 7 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że to, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny, określają inne przepisy. Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stosownie do art. 1 ustawy – drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie : drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Według art. 8 ust. 2 tej ustawy – drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Niesporne jest w sprawie, że przedmiotowa droga, nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach, a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy jest to droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Z przytoczonego przepisu art. 8 ustawy o drogach publicznych – a jest to jedyny przepis w ustawie odnoszący się do dróg wewnętrznych – nie wynika aby na organie gminy jakim jest Wójt Gminy, ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy jak żąda strona, "udrożnienia" drogi wewnętrznej. Utrzymanie, budowa, modernizacja drogi wewnętrznej należy do kompetencji wójta gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego. Również z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym wskazanego przez stronę art. 20, obowiązek taki nie wynika. Przepis ten zawiera katalog obowiązków należących do zarządcy drogi, lecz z uwagi na treść przepisu art. 19 należy przyjąć, iż są to obowiązki zarządów dróg publicznych. W art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wymienieni są zarządcy dróg dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, czyli dla dróg publicznych. Również kolejne normy tego artykułu odnoszą się do dróg publicznych. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że art. 20 ustawy wymieniający przykładowe obowiązki zarządcy drogi wykracza poza przedmiotowy zakres pojęcia droga publiczna. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała istnienia ustawowego obowiązku wydania zarządzenia przez Wójta Gminy w przedmiocie "udrożnienia" drogi wewnętrznej, nie wykazała również związku pomiędzy brakiem zarządzenia a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiego zarządzenia narusza prawa i jednocześnie wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Z tych względów, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na mocy art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.