II SA/Rz 473/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 473/11 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości gruntowej położonej w sołectwie P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących gminny zasób nieruchomości Gminy [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1, 37, ust. 2 pkt 1 i 6, art. 67 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) Rada Gminy [...] – w pkt 1 wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości gruntowej położonej w sołectwie P. oznaczonej nr ewid. 413/4 o pow. 622 m² objętej księgą wieczystą [...], zaś w pkt 2 określiła, że zbycie w/w nieruchomości nastąpi w drodze bezprzetargowej na rzecz M. Z. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na złożony przez nabywcę wniosek, zebranie wiejskie wsi P. w dniu 25 lutego 2007 r. wyraziło zgodę na jej sprzedaż. Podniesiono, że sprawa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była rozpatrywana dwukrotnie przez Radę Gminy [...] na sesji, która postanowiła o zdjęciu jej z porządku obrad z uwagi na złożenie przez S. P. wniosku do Sądu Rejonowego w T. o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogowej przez działkę nr 413/4, a następnie złożenie wniosku do Starosty [...] o dokonanie m.in. zmiany granicy między działkami nr 404, 405 i 413/4. Podniesiono, że Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt [...] oddalił wniosek S. P. o zasiedzenie służebności gruntowej. Sąd Okręgowy w T. postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt [...] oddalił apelację złożoną przez wnioskodawcę. Dodatkowo podano, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy dokonania zmiany granicy na mapie pomiędzy w/w działkami. W związku z tym wskazano na zasadność podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży niniejszej nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz M. Z., jako właściciela działki nr 405, celem zabezpieczenia mu dostępu do drogi publicznej jak też poprawy warunków zagospodarowania jego nieruchomości. W dniu 24 marca 2011 r. S. P. złożył w Urzędzie Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o uchylenie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że działka nr 413/4 przylega do działki nr 405, będącej własnością M. Z. i ze względu na nieregularny kształt oraz niezbyt dużą powierzchnię nie spełnia wymogów działki budowlanej. Podniósł, że Rada Gminy podejmując w/w uchwałę w zakresie sprzedaży działki nr 413/4 w trybie bezprzetargowym nie wzięła pod uwagę, że działka nr 413/4 przylega również do działki nr 404 – będącej jego własnością. Podniósł, że wielokrotnie wyrażał chęć nabycia części działki nr 413/4, przez którą wiedzie dojazd do jego działki z drogi powiatowej. Zarzucił, że niniejsza uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Na poparcie swojej argumentacji wskazał na tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 589/08. Rada Gminy [...] nie zajęła stanowiska w związku z powyższym wezwaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie na powyższą uchwałę S. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku którego naruszono jego interes prawny przez pozbawienie prawa do nabycia działki nr 413/4, położonej w miejscowości P. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyraził analogiczne stanowisko jak w wezwaniu do usunięcia naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa. Wyjaśniła, że nieruchomość będąca przedmiotem uchwały nie spełnia wymogów samodzielnej działki budowlanej, dlatego nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Ma ona nieregularny kształt, występuje na niej znaczna różnica poziomu, od strony działki ewidencyjnej nr 405 występuje skarpa ze spadkiem około 1 metra. Działka na całej swej długości graniczy z działką nr 405, będącą własnością M. Z., a nadto graniczy ona z dwóch stron z drogami publicznymi, dodatkowo przez działkę tą przebiega sieć telefoniczna. W ocenie Rady przyłączenie działki nr 413/4 do działki 405 zapewni M. Z. bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co samo w sobie poprawia warunki zagospodarowania nieruchomości. Dodatkowo nieruchomość nabywcy przez połączenie zyska regularny kształt umożliwiający bardziej efektywne jej zagospodarowanie. Rada wskazała, że przedmiotowa nieruchomość graniczy na odcinku około 5 m także z działką nr 404, będącą własnością skarżącego, lecz jego działka na długości około 100 m ma bezpośredni dostęp, do drogi publicznej, a także do drogi wewnętrznej. Rada określiła, że ewentualne połączenie spornej działki z nieruchomością skarżącego nie tylko nie poprawi warunków zagospodarowania jego działki, ale także skutkowałoby sporem, przedmiotem którego byłby dostęp działki 405 do drogi publicznej. Rada odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że przez działkę 413/4 wiedzie dojazd do jego działki – wskazała, że nie znajdują one potwierdzenia w faktach, gdyż na granicy działek jest brama. Reasumując wskazała, że przyłączenie działki nr 413/4 do działki skarżącego nie poprawiłoby w żaden sposób warunków zagospodarowania jego działki, stąd brak jest przesłanek do przyjęcia tezy wyrażonej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 589/08. Nadto przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwalają na podział działki nr 413/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Rady Gminy [...] w sprawie zbycia nieruchomości gruntowej położonej w sołectwie P., którą organ ten wyraził zgodę na zbycie nieruchomości oznaczonej jako działka 413/4 o pow. 622 m2 w drodze bezprzetargowej na rzecz M. Z. Bezsporne w sprawie jest, że działka 413/4 graniczy z działką 404 będącą przedmiotem prawa własności skarżącego oraz z działką 405, która należy do M. Z. Poza sporem pozostałej także, że działka 413/4 ze względu na swój nieregularny kształt oraz ukształtowanie terenu nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącego do Sądu Rejonowego w T. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej polegającej na korzystaniu z drogi biegnącej przez południowo-zachodnią część działki 413/4 został prawomocnie oddalony. Z akt sprawy wynika, że S. P. poprawę zagospodarowania swej działki 404 przez nabycie działki 413/4 utożsamia z możliwością korzystania przez siebie z drogi wiodącej przez tę ostatnią. Drogą tą dojeżdżał do działki 404 z drogi powiatowej. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, iż działka 404 graniczy m.in. z gminną działką nr 403 spełniającą funkcję drogi a także z drogą powiatową. Działka 404 ma znacznie większą powierzchnię od działki 405, i znajdują się na niej dwa budynki gospodarcze. Zabudowa ta zajmuje znikomą powierzchnię w porównaniu do całego obszaru tej nieruchomości. Z kolei na działce 405 kilkakrotnie mniejszej od działki 404 – znajdują się dwa budynki w tym budynek mieszkalny. Skarga na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle brzmienia cyt. przepisu przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd zobligowany był zatem do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej. Prawo do kwestionowania uchwały organów gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem tylko ten, kto wykaże, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Skarżący naruszenie interesu upatruje w uniemożliwieniu mu realizacji prawa do nabycia w drodze przetargu działki ewidencyjnej 413/4 uważając, że nabycie tej działki poprawiłoby warunki zagospodarowania także jego działki a nie tylko działki 405 należącej do M. Z. Także z tego powodu odwołuje się do uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II CSK 589/08, zgodnie z którym określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb zbycia bez przetargu nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Ze skargi nie wynika, aby skarżący kwestionował fakt, że nabycie spornej działki przez właściciela działki 405 poprawi warunki jej zagospodarowania. Okoliczność ta nie jest jednak w sprawie istotna, bo odnosi się już do dalszego etapu badania Sądu, w którym nastąpić może jedynie gdyby skarżący udowodnił, że uchwała narusza jego interes prawny. Najistotniejsze jest bowiem czy skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego przez skarżoną uchwałę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. , z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wedle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Sformułowanie w/w przepisu przesądza, iż w konkretnych okolicznościach może się zdarzyć, iż jedna nieruchomość może potencjalnie stwarzać warunki do poprawy zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości sąsiedniej. Jeśli tak jest, zbycie nieruchomości bez przetargu będzie dotknięte wadą sprzeczności z prawem. Jeśli - jak to wyżej wskazano – skarżący utożsamia możliwość poprawy warunków zagospodarowania działki 404 z możliwością dojazdu z drogi publicznej przez część działki 413/4 to w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób jego interesu prawnego. W stosunku do działki 413/4 nie przysługuje mu żadne prawo, czy to rzeczowe czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie [...] Sądu Okręgowego w T. w sprawie [...] przeczą, aby przysługiwała mu służebność przejazdu przez sporną nieruchomość. Urządzenie drogi dojazdowej na nieruchomości i wykonywanie przez nią przejazdów to elementy stanu faktycznego uzasadniającego jedynie interes faktyczny a nie prawny skarżącego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1338/07 (LEX 438927), wedle którego nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy uchwała. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały jest wykazanie a więc udowodnienie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nawet potencjalna możliwość pogorszenia warunków dostępu do nieruchomości skarżącego w razie zbycia działki 413/4 na rzecz innej osoby nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lecz co najwyżej faktycznego. Roszczenie oparte na przepisie art. 145 Kodeksu cywilnego – o ustanowienie służebności drogi koniecznej przysługuje przeciwko każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości o ile spełnione są oczywiście przesłanki do jego uwzględnienia i nie wyklucza go a priori nawet okoliczność, że nieruchomość ma de facto dostęp do drogi publicznej, gdy dostęp ten nie jest "odpowiedni". Są to jednakże kwestie, które mogą być przedmiotem badania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania cywilnego i nabyć takiego roszczenia nie ma żadnego wpływu ewentualna zmiana właściciela. Skoro skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu do Sądu administracyjnego uchwały opisanej na wstępie, dlatego należało skargę oddalić na podstawach wyżej wskazanych oraz na podst. art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę nie badając zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.