I OSK 696/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1731/11 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1731/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy poprzednią decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki winny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych organ ustalił, że na przestrzeni [...] lat życia wnioskująca udowodnił okres ubezpieczenia wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni okresów składkowych oraz [...] miesięcy i [...] dni okresów nieskładkowych. Ponadto, w latach 1993-1996, 1997-1999 oraz 1999-2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i w tych okresach nie został udowodniony żaden okres pracy, za który płacono składki na ubezpieczenie społeczne. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast [...] lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawca udokumentował okres składkowy [...] miesięcy i [...] dni. Według Prezesa, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W wymienionym okresie B. M. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Ponadto, z oświadczenia wnioskodawcy wynika, iż podejmował on zatrudnienie na czarno, tj. bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Podejmowanie zaś takiej pracy było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, B. M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wskazał, że obecnie jest na utrzymaniu rodziców emerytów. Wskazał na swoją bardzo złą sytuację zdrowotną, podając, że ma trzy razy w tygodniu dializy nerek. Ponadto podkreślił bardzo trudną sytuację materialną, która nie pozwala mu na leczenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał z mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Podkreślił, iż B. M. od [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1996 r., od [...] grudnia 1997 r. do [...] kwietnia 1999 r. oraz od [...] lipca 1999 r. do [...] lutego 2010 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Według organu, niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. We wskazanych okresach wobec wnioskodawcy nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a więc nie istniały przeciwwskazania medyczne, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes stwierdził, że bezrobocie i trudności w znalezieniu pracy, a także trudne warunki materialne, były brane pod uwagę, ale same w sobie nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Organ podkreślił również, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes dodał, że przedstawiona sytuacja materialna jest bardzo trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest osobą niepełnosprawną i całkowicie niezdolną do pracy. W związku z tym nie może podjąć zatrudnienia. Już sam fakt fatalnego stanu zdrowia przesądza o istnieniu szczególnych okoliczności. Bez znaczenia, zdaniem skarżącego, jest błędna ocena Prezesa ZUS, że lata składkowe skarżącego są nieadekwatne do wieku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze stwierdził, że nie kwestionował faktu całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Jednak niezdolnością orzeczoną od lutego 2010 r. nie sposób tłumaczyć pozostawania bez ubezpieczenia od 1999 r. Powtórzył, że sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo procesowe w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ustalając zaistnienie szczególnych okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę zaświadczenie o stopniu niepełnosprawności, które w przybliżeniu datuje powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności na 2008 r. Nadto, organ powinien ustalić okoliczności związane z sytuacją na rynku pracy w spornym okresie, odnieść tę sytuację do grupy zawodowej z której wywodził się skarżący oraz specyfiki omawianej problematyki w regionie kraju, w którym zamieszkiwał skarżący. Dopiero poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie umożliwi organowi ocenę występowania "szczególnych okoliczności". Pełnomocnik zauważył, że okres 15 lat pracy w niektórych zawodach uprawnia do emerytury. Można więc twierdzić, że okres ubezpieczenia skarżącego był stosunkowo długi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazał przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty – nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w niej przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Według Sądu, bezsporne jest, że B. M. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] lutego 2010 r. Udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek wynosi [...] lat, [...]miesięcy i [...] dni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ słusznie uznał, że okres ten jest nieadekwatny do wieku skarżącego. W okresach od [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1996 r., od [...] grudnia 1997 r. do [...] kwietnia 1999 r. oraz od [...] lipca 1999 r. do [...] lutego 2010 r. nastąpiły przerwy w zatrudnieniu, które nie były spowodowane niezdolnością do pracy. Data powstania całkowitej niezdolności do pracy została ustalona przez lekarza orzecznika ZUS na dzień [...] lutego 2010 r. Skarżący spełnia trzy z pierwszych warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jest ubezpieczony, nie może podjąć pracy z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Nie został jednak spełniony czwarty konieczny warunek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie przesłanka szczególnych okoliczności określona w art. 83 cytowanej ustawy. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił przy istnieniu pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy, że brak jest szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W ocenie Sądu, brak jest usprawiedliwienia dla przerwy w ubezpieczeniu skarżącego. Również nie można pominąć okoliczności, że kiedy skarżący był zdrowy i zdolny do pracy wykonywał ją bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co pociągnęło za sobą niekorzystne dla nie niego skutki prawne. Natomiast sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie może być podstawą do przyznania tego świadczenia. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę kasacyjną wniósł B. M. Zaskarżył wskazany wyżej wyrok w zakresie pkt 1 . Sądowi pierwszej instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawowych zarzutów skargi i ustosunkowania się do nich; 2. naruszenie art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mimo iż organ, w zaskarżonej decyzji przyjął błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach przyjmującą, iż bezrobocie nie może być szczególną okolicznością w rozumieniu powyższego przepisu, 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie , tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., iż mimo, że nie zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym istotne okoliczności dotyczące rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącego i realnych możliwości znalezienia przez niego legalnej pracy w okresach nieskładkowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych zauważyć trzeba, że błędną wykładnię art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) zaliczyć należy do zagadnień materialnoprawnych. Trafność zarzutu nieuwzględnienia błędnej wykładni oraz naruszenia w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest zależna od oceny aspektu materialnego i będzie oceniona w drugiej kolejności. Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. pomijając zarzuty podniesione w piśmie uzupełniającym skargę sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego. Pismo wniesione przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy już po wniesieniu skargi, stanowi uzupełnienie skargi i powinno być przedstawione w uzasadnieniu wyroku sądu w ramach obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Brak wpływu uchybienia na wynik sprawy wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Nie można zatem braku przedstawienia zarzutów skarżącego traktować jako istotnego uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607). Niezależnie od tego skonstatować można, że Sąd w sposób pośredni odniósł się do zagadnień podniesionych w piśmie uzupełniającym pełnomocnika skarżącego. Dotyczy to ustalenia daty powstania niezdolności skarżącego do pracy oraz wykonywania, w okresie zdolności do pracy, zatrudnienia bez uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne (tzw. pracy na czarno). Sąd wprost odniósł się do znaczenia sytuacji materialnej skarżącego, stanowiącej okoliczność akcentowaną w skardze. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności dotyczących rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącego i realnych możliwości znalezienia przez niego legalnej pracy w okresach nieskładkowych. Ustalenie okoliczności związanych z możliwościami znalezienia pracy przez osoby, które w przeszłości traciły zatrudnienie, jest możliwe, o ile osoby te aktywnie uczestniczą w zebraniu materiału dowodowego. Przesłanka szczególnych okoliczności ma indywidualny charakter. W związku z tym, bez wykazania przez zainteresowanego zaistnienia tych szczególnych okoliczności, ustalenie ich wyłącznie z urzędu nie jest możliwe. To wykazanie sprowadza się nie tylko do zgłoszenia istotnej okoliczności, ale także dowodów na poparcie głoszonej tezy. Taką aktywnością skarżący nie wykazał się. Nadto, okoliczności związane z sytuacją na lokalnym rynku pracy i jej znaczeniem dla możliwości znalezienia zatrudnienia przez konkretną osobę, są obiektywnie trudne do ustalenia, jeśli osoba ta nie podjęła w spornych okresach współpracy z publicznymi organami zatrudnienia. Tymczasem skarżący podejmował zatrudnienie poza legalnym rynkiem pracy, nie uczestniczył w procesie przezwyciężania bezrobocia w ramach państwowych struktur przeciwdziałania bezrobociu. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do obarczania wyłącznie organu obowiązkami dowodowymi w omawianym zakresie. Dodać jeszcze warto, że ustalenia faktyczne są wymagane, gdy dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości nie jest okolicznością szczególną (wyjątkową) w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emeryturach i rentach z FUS, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1328/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 198205). Ostania uwaga pozwala na przejście do odniesienia się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej. Wbrew wnoszącemu kasację, Sąd pierwszej instancji nie wykluczył bezrobocia z katalogu szczególnych okoliczności. Sąd nie wyraził w ten sposób swego stanowiska. Sąd przyjął natomiast, że brak jest usprawiedliwienia dla przerwy w ubezpieczeniu skarżącego i stwierdził, że nie można pominąć okoliczności, że kiedy skarżący był zdrowy i zdolny do pracy, to wykonywał ją bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Nawiązując do przywołanego wyroku NSA z dnia 30 marca 2006 r., powtórzyć można, że bezrobocie jako zjawisko polegające na mniejszej ilości ofert pracy, niż liczba osób gotowych do podjęcia zatrudnienia, tylko wtedy może być szczególną okolicznością skutkującą niespełnianiem przez konkretną osobę warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty, gdy osoba ta wykaże, że jej przerwy w zatrudnieniu były spowodowane wyłącznie bezrobociem, a nie innymi okolicznościami. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1