II GSK 773/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1937/09 w sprawie ze skargi A. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1937/09, po rozpoznaniu skargi A. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2009 r., nr [...] r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. A. Ch. zwróciła się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Do płatności zadeklarowała działki rolne o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie w dniu [...] grudnia 2006 r. na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]) wnioskodawczyni przeniosła za odpłatnością własność działek rolnych o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] w udziałach po ½ na rzecz B. K. N. i M. K. D. Zgodnie z § 7 aktu notarialnego wydanie przedmiotu sprzedaży do współposiadania kupującym już nastąpiło. Wymieniony akt notarialny w dniu [...] stycznia 2007 r. wpłynął do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej "ustawa o płatnościach") orzekł o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 r. w łącznej wysokości 8539,63 zł. Płatność została przyznana do wszystkich działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Decyzją z tej samej daty nr [...] organ przyznał wnioskodawczyni również płatność w kwocie 3284,65 zł z tytułu wspierania działalności rolniczej o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i nr [...] z uwagi na niespełnienie przez A. Ch. warunku posiadania działek rolnych objętych płatnością ONW oraz pozostałymi płatnościami w dniu wydania decyzji przyznających te płatności. Decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r. (nr: [...] i [...]) Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność obu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć Dyrektor stwierdził, że [...] grudnia 2006 r. A. Ch. sprzedała działki ewidencyjne o numerach identyfikacyjnych: [...], [...], [...], [...] oraz [...] (akt notarialny z [...] stycznia 2007 r., Repertorium A numer [...]) o łącznej powierzchni 12,60 ha innym producentom rolnym, w związku z czym przestała z tym dniem być faktycznym posiadaczem gruntów rolnych, do których przyznano jej płatności, dlatego też należało stwierdzić nieważność błędnie wydanych decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor stwierdził między innymi, że przyznanie wnioskodawczyni płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 stanowiło rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, gdyż płatności zostały przyznane także do działek, które nie były już w jej posiadaniu. Przyznając płatności do wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem i wiedząc o dokonanej sprzedaży części działek przez wnioskodawczynię, Kierownik Biura Powiatowego Agencji rażąco naruszył prawo, toteż wydaną przez niego decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. A. Ch. wniosła skargę na wskazaną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której domagała się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zagadnieniem, które w rozpoznawanej sprawie wymagało rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności było ustalenie, w jakiej dacie winno być spełnione kryterium posiadania gospodarstwa rolnego - czy w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, czy w innej dacie. Sąd wskazał, że płatności do gruntów rolnych przyznawane są za dany rok kalendarzowy. Przepis art. 143b ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE z 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne, rozdział 3, tom 40, strona 269 ze zm.) stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowi, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności za 1 ha gruntu rolnego. Z kolei art. 3 ust. 4 tej ustawy stanowi, że wniosek o płatność składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Płatność przyznawana jest w drodze decyzji (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach). Natomiast art. 5a ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że Agencja wypłaca płatności w terminach określonych w art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1782/2003. Art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1782/2003 stanowi, że płatności są przekazywane raz w roku w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z zestawienia brzmienia powyższych przepisów wynika, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przyznawane są z dołu za dany rok kalendarzowy, za utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. Z faktu, że płatności mogą być wypłacone już od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, a są one przyznawane decyzją, wynika że już od dnia 1 grudnia roku, którego płatność dotyczy może być wydana decyzja przyznająca płatność za dany rok. Dlatego dla oceny posiadania gospodarstwa rolnego oraz utrzymywania go w dobrej kulturze rolnej znaczenie ma tylko część roku kalendarzowego do 1 grudnia. Zmiany dokonane po tej dacie nie mogą mieć znaczenia dla przyznania producentowi płatności za ten rok (analogicznie w odniesieniu do płatności ONW orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08). Przyjęcie, że decydujące znaczenie dla przyznania płatności bezpośrednich ma posiadanie gospodarstwa rolnego w dacie wydawania decyzji przez Agencję powodowałoby, iż w wielu przypadkach o przyznaniu płatności decydowałoby nie tylko utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przez określoną w przepisach część roku, ale data wydania decyzji przez Agencję, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Dlatego przyjęcie przez orzekające w sprawie organy Agencji, że kryterium posiadania gospodarstwa rolnego musi być spełnione w dniu wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach. W ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla ustalenia daty, w której posiadanie gruntu rolnego umożliwia, po spełnieniu innych warunków, przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach. Przepis ten ustala możliwość uzyskania płatności przez posiadacza gruntu, który objął grunt w posiadanie już po złożeniu wniosku o płatności, ale przed wydaniem decyzji ją przyznającej, pod warunkiem, że spełnia on kryteria do jej przyznania i w terminie 14 dni od nabycia posiadania złoży wniosek o przyznanie płatności. Należy zaznaczyć, że przejęcie posiadania gospodarstwa rolnego oznacza przejęcie posiadania wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa. W rozpoznawanej sprawie sprzedaż i przeniesienie posiadania dotyczyło tylko części działek wchodzących w skład gospodarstwa, więc pomimo złożenia wniosku osoba, która kupiła nieruchomości rolne od A. Ch., płatności nie może otrzymać. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi A. Ch. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Według wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie wskazanych przepisów polegało na ich błędnej wykładni przez uznanie, iż płatności bezpośrednie przysługują wnioskodawcy za rok kalendarzowy, pomimo ustania posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w następnym roku kalendarzowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną wskazał między innymi, że organ administracji nie może nie uwzględnić stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji administracyjnej chyba, że przepis szczególny nakazuje stosowanie innego, konkretnego odniesienia czasowego, dla rozstrzygnięcia o określonych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Ponadto, ani krajowe, ani wspólnotowe przepisy obowiązującego prawa, dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich na rok 2006 nie dają podstawy do rozstrzygania o uprawnieniach producenta rolnego do płatności bezpośrednich w oparciu o stan faktyczny ustalony w innym momencie, niż na dzień wydania decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania. W szczególności zaś, nakazu stosowania innego, konkretnego odniesienia czasowego dla rozstrzygnięcia o określonych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego, nie zawierają przepisy powołane w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku: art. 143b ust. 2 i art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1728/2003, art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 4, art. 5a ust. 1 ustawy o płatnościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. 2. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, co miało polegać na dokonaniu ich błędnej wykładni przez uznanie, iż płatności bezpośrednie przysługują wnioskodawcy za rok kalendarzowy, pomimo ustania posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w następnym roku kalendarzowym. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, producentowi rolnemu, będącemu posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W myśl zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. 3. Powyższe zagadnienie prawne było już kilkakrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w odniesieniu do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW), jak i płatności bezpośrednich (zob. np.: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1086/09; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10). Już w pierwszym ze wskazanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, brak jest podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawcy w razie przeniesienia gospodarstwa rolnego na innego producenta rolnego przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 3 tej ustawy. Orzeczenie to zawiera obszerny wywód uzasadniający postawioną tezę, zasadniczo odwołujący się do wspólnotowego kontekstu normatywnego przy interpretacji art. 2 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni ten pogląd, uznając, że właściwym punktem odniesienia przy ustalaniu treści odpowiednich przepisów cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru muszą być wspólnotowe zasady polityki rolnej, określone w rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001/ (WE) nr 1868/94, nr (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE. L z dnia 21 października 2003 r.). Wśród tych zasad za kluczową uznać należy tę, która nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek wprowadzenia takich uregulowań, aby jak najefektywniej osiągnąć cele wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, w tym przeciwdziałanie zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz zapewnienie aby grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierunek wykładni przepisów art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, przy zastosowaniu celowościowej metody wykładni, właściwej z uwagi na wspólnotowy kontekst tych przepisów, odpowiada prawu. 6. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.