III SA/Gl 838/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr. [...] z dnia [...] roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta G. (odtąd Rada) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta G. na lata 2011-2014 Kolegium zarzuciło uchwale istotne naruszenie prawa polegające na przyjęciu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jedynie na lata 2011-2014, podczas gdy przedsięwzięcia w niej ujęte wykraczały poza 2014 rok. czym w ocenie organu nadzoru naruszono przepisy art. 227 ust. 1 w związku z art. 226 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. odtąd u.f.p.) oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. odtąd u.s.g.). W uzasadnieniu uchwały wskazano w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. W tych zaś ramach podniesiono, że Wieloletnia Prognoza Finansowa miasta G. składała się z części tabelarycznej ujętej w perspektywie czasowej lat 2011-2014, prognozy długu na lata 2011-2032 oraz części opisowej. W załączniku nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w G. umieszczono listę przedsięwzięć wieloletnich z podziałem ich na programy, projekty, zadania oraz gwarancje i poręczenia udzielone przez jednostki samorządu terytorialnego. W powyższych ramach wskazano przedsięwzięcia, których okres wykracza poza 2014 rok, a są to przebudowa nawierzchni ulic [...] w latach 2005-2015, uzbrojenie terenów pod budownictwo mieszkaniowe przy ul. [...] w latach 2005-1015, [...] modernizacja w latach 2008-1015, zachodnia część [...] miasta w latach 2008-2015. W grupie gwarancji i poręczeń udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego wskazano poręczenie dla "A" na budowę 173 mieszkań w latach 2001-2031, poręczenie dla "A" na budowę 13 mieszkań w latach 2001-2026, poręczenie dla "B" na budowę 92 mieszkań w latach 2002-2032, poręczenie dla "B" na budowę 33 mieszkań w latach 2002-2031, poręczenie dla "B" na budowę 30 mieszkań w latach 2002-2028, poręczenie dla "C" na bieżącą działalność 2005-2015. Dla wymienionych przedsięwzięć wskazano limity wydatków na lata 2011-2014. Odnosząc powyższe ustalenia faktyczne do stanu prawnego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż z art. 227 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, iż wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego i co najmniej trzech kolejnych lat. Okres ten nie może być jednak krótszy niż okres, na który przyjęto limity wydatków wskazane w art. 226 ust 3 pkt 4 powołanej ustawy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dokonując wykładni tego przepisu odniosło jego treść do brzmienia art. 226 ust 3, gdzie ustawodawca ustalił zawartość załącznika do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i wskazał potrzebę odrębnego dla każdego przedsięwzięcia określenia nazwy i celu, jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynację przedsięwzięcia, okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, limitu wydatków w poszczególnych latach, limitu zobowiązań, a elementy te należy traktować jako obligatoryjne. Limity wydatków dla każdego przedsięwzięcia wymienionego w dokumencie należy określić na wszystkie lata ich realizacji. Ustawodawca w art. 226 ust 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wskazuje w punkcie 4 na ustalenie limitów wydatków dla każdego roku oraz w punkcie 5 na limit zobowiązań. W ocenie Organu Gmina winna w załączniku nr 2 do Uchwały Rady Miejskiej winna określić limity wydatków w roku 2011 oraz w pozostałych latach do końca okresu realizacji projektu. W swych rozważaniach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odwołało się do literatury przedmiotu, komentarza do ustawy o finansach publicznych. Gmina G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego, art. 227 ust 1 w zw. z art. 226 ust 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wieloletnia prognoza finansowa winna dotyczyć okresu kończącego się wraz z najdłuższym planowanym przedsięwzięciem oraz art. 226 ust. 3 pkt 3 i 4 wskazanej ustawy poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, że limit wydatków na poszczególne lata określonych w pkt 3 winien dotyczyć całego okresu realizacji przedsięwzięcia, art. 226 ust 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i pominięci wymogu realistycznej wieloletniej prognozy finansowej. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśla treść art. 227 ust 1, gdzie ustawodawca zdaniem skarżącego wskazał minimalny okres, który winien być objęty wieloletnią prognozą finansową i wynosi on 4 lata. Ustawodawca użył słowa "przyjęto" co oznacza, że założono, zaakceptowano z góry, co skarżący interpretuje jako pozostawienie autorowi prognozy decyzji co do długości tego okresu. Zgodnie natomiast z art.. 227 ust 2 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) prognoza kwoty długu ma być przyjęta na czas, na jaki zaciągnięto zobowiązania. Ujęcie powyższych kwestii w dwóch jednostkach redakcyjnych przepisu wskazuje na brak tożsamości ujętych tam zagadnień i potwierdza sposób wykładni dokonany przez Skarżącego. Nadto treść art. 226 ust 4 u.f.p.nie przesądza, że chodzi o wszystkie lata, na które zaplanowane przedsięwzięcie. Przepis art. 226 ust 3 pkt 4 u.f.p. winien być wykładany łącznie z art. 227 ust 1 ustawy co prowadzi do wniosku, że limity wydatków mogą być przewidywane na okres krótszy, czteroletni. Strona skarżąca nadto wskazuje na treść art. 226 ust 1, który nakłada obowiązek sporządzenia realistycznej wieloletniej prognozy finansowej, co jest niewykonalne w przypadku obowiązku jej sporządzenia z wieloletnim wyprzedzeniem, ponad obowiązkowy 4 letni okres. Na poparcie swej argumentacji strona powołuje się na literaturę przedmiotu, czasopismo "Finanse komunalne". Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Organ uznał, że skarga jest niezasadna i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nadto organ wskazał, iż strona skarżąca w dniu [...] roku podjęła uchwałę w całości uwzględniającą wcześniejsze zastrzeżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Natomiast z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm, - odtąd P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466). Art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym określa przesłanki nieważności aktu organu gminy wskazując, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie wskazanym w art. 90 ustawy o samorządzie gminy. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może jedynie zaskarżyć je do sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Rada Miejska w G. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2011-2032. W uchwale tej Rada Miejska w G. w całości uwzględniła zastrzeżenia organu nadzorczego do uchwały nr [...] z dnia [...] roku, a uchwała ta utraciła moc. Zmiany te zostały zaakceptowane przez organ nadzoru. Wobec powyższego powstała kwestia czy rozpoznanie skargi jest celowe skoro zaskarżony akt nadzoru nie istnieje aktualnie w porządku prawnym. Powyższa kwestia była przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku W 5/94 (OTK 1994/2/44), w której dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skarga na taką uchwałę jest również dopuszczalna, gdyż może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeśli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie do niniejszej sprawy w zakresie wykładni obejmującej skutki uchylonych lub zmienionych uchwał organu gminy, dokonując ich rozróżnienia na sytuację, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały, a skutki tego orzeczenia powstały od dnia podjęcia zakwestionowanej aktu oraz na sytuację, w której organ gminy sam zmienił lub uchylił wadliwy akt, a skutki związane z tą zmianą lub uchyleniem powstały od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej lub uchylającej zakwestionowany akt. Natomiast interes prawny strony skarżącej wynika z treści art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyznającym temu organowi uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestie te były również przedmiotem rozważań WSA w G. w sprawie III SA/GL 321/09. Odnosząc się do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy podkreślić, że akt nadzorczy wydany przez regionalną izbę obrachunkową winien wskazywać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia oraz wyczerpująco je wyjaśniać, wskazując na naruszone przepisy prawa i objaśniać, na czym naruszenie to polega (przykładowo wyrok NSA z dn. 24.09.2002r. II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dn. 18.04.2000r, III SA 397/00, OSNA 2001/3/117). Obowiązek taki dla organu nadzoru wynika z treści art. 91 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym, który to nakłada na ten organ obowiązek wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego uregulowano w dziale V, rozdziale 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz 1240 z 2009r.). Uregulowania perspektywy czasowej, na jaką sporządzana jest wieloletnia prognoza finansowa ujęto w art. 227 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten wskazuje okres jaki prognoza winna obejmować, a wynosi on okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat, równocześnie nie może on być krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków, o których mowa w art. 226 ust 3 pkt 4. W zależności od potrzeb jednostki samorządu terytorialnego ujętych w prognozie zadań i przedsięwzięć wykazanych w dokumentacji, okres ten będzie różny, jednak nie krótszy niż cztery lata. (Kotlińska Janina, FK-DS.2010.10.3,Wieloletnia prognoza finansowa - jak rozumieć przepisy ustawowe, aby je prawidłowo stosować). Warunki, jakie winna spełniać wieloletnia prognoza finansowa określa natomiast art. 226 ust 1 ustawy o finansach publicznych, wskazując, iż powinna ona być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej -dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia, -dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego, -wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego, -przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu, -przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, -kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, -objaśnienia przyjętych wartości. Natomiast art. 226 ust 3 powołanej ustawy nakazuje w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określić odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: -nazwę i cel, -jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, -okres realizacji i łączne nakłady finansowe, -limity wydatków w poszczególnych latach, -limit zobowiązań. Wskazana wyżej ustawa w art. 226 ust 4 pkt 3 wyjaśnia, iż jako przedsięwzięcia opisane w ustępie 3 przepisu należy rozumieć również gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie w zakresie przedsięwzięć wykraczających poza 2014 rok. Dokonując analizy powołanych przepisów należy stwierdzić, iż winny one być interpretowane łącznie. Ustawodawca już w art. 227 ust 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, iż wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres co najmniej 4 lat, jednocześnie nie może on być krótszy niż okres na jaki przyjęto limity wydatków w poszczególnych latach. W niniejszej sprawie oznacza to, iż wieloletnia prognoza finansowa nie może być opracowana na okres krótszy niż okres, na który zaplanowane są przedsięwzięcia tam opisane. Wskazana wykładnia odpowiada logice gospodarczej podejmowanych przedsięwzięć i spoczywającym na jednostkach samorządu terytorialnego obowiązku podejmowania racjonalnych i zgodnych z zasadami planowania działań oraz przewidywania ich długotrwałych następstw. W przeciwnym razie podejmując wieloletnie przedsięwzięcia bez określania ich następstw dla finansów jednostki samorządu terytorialnego ponad okres minimalny 4 lat wymagany treścią art. 227 ust 1 ustawy o finansach publicznych, wbrew stwierdzeniu strony skarżącej, uchwała nie spełnia wymogu należytej prezentacji danych finansowych faktycznie przeznaczonych na realizację przedsięwzięcia, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do naruszenia zasady jawności publicznej gospodarki finansowej wynikającej z treści art. 33 ustawy o finansach publicznych. Warunek jawności tam określony należy uznać za spełniony, gdy zasady gospodarowania środkami publicznymi są sprecyzowane tak, że dają jasny i rzetelny obraz sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, nie tylko w okresie roku budżetowego, ale również w perspektywie czasowej przedsięwzięć podejmowanych przez tę jednostkę. Należy podkreślić, iż zamiarem ustawodawcy było by jednostka samorządu terytorialnego w załącznikach do wieloletnich prognoz finansowych przedstawiła kompleksowe informacje o podejmowanych przedsięwzięciach wieloletnich. Wniosek taki należy wywieść z odmiennego usytuowania załącznika obejmującego wykaz przedsięwzięć wieloletnich w ustawie o finansach publicznych, gdzie został wskazany jako dokument wieloletniej prognozy finansowej, miast jak miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych w art. 166, jako załącznik do uchwały budżetowej. Należy podkreślić, iż wieloletnia prognoza finansowa ma charakter kroczący, co wynika z treści art. 231 ustawy o finansach publicznych, który pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zmianę kwot wydatków przeznaczonych na poszczególne przedsięwzięcia w przypadku konieczności zmiany zakresu wykonania lub wstrzymania danego przedsięwzięcia lub tez zmiany warunków zewnętrznych w oparciu, o które prognoza była pierwotnie opracowana takich jak np. zmiana kursu walutowego. Argumenty strony skarżącej przedstawione w skardze nie zasługują zatem na uwzględnienie, gdyż jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów wieloletnia prognoza finansowa zawiera opis wskazanych w niej przedsięwzięć i środków ich realizacji, które nie mają jednak charakteru niezmiennego. Użyte przez ustawodawcę określenie, iż wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna oznacza, iż jej ustalenia winny być oparte o przesłanki istniejące realnie w dacie jej sporządzania i skorygowane o dające się przewidzieć odstępstwa od nich takie jak chociażby poziom inflacji. W opisanym stanie faktycznym i prawnym sąd nie dopatrzył się wskazanego w skardze naruszenia prawa, a przedstawiona przez organ nadzoru w zaskarżonej uchwale interpretacja art. 227 ust 1 i art. 226 ust 3 ustawy o finansach publicznych jest zasadna. Biorąc powyższe pod uwagę oddalenie skargi stało się zasadne na podstawie art. 151 P.p.s.a.