III SA/Gl 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędzia NSA Ewa Karpińska, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze w formie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w kwestii spaw budżetowych jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 557 ze zm.), art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1291 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budżetu Miasta G. na [...] rok w części z powodu istotnego naruszenia prawa, a mianowicie: - § 11 ust. 1 uchwały określającego wysokość limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę [...] zł., z uwagi na określenie limitu w wysokości niższej, niż suma pożyczek i kredytów wynikających z finansowania planowanego deficytu budżetu Miasta, spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz upoważnienia Prezydenta Miasta do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągi roku budżetowego deficytu, co naruszało art. 184 ust. 1 pkt 9 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.); - § 13 pkt 1a i c uchwały zawierającego upoważnienie dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej, co naruszało art. 184 ust. 1 pkt 10 a ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy nie sporządzono załącznika do uchwały. Uzasadniając uchwałę organ nadzoru zauważył na wstępie, że podejmując [...] r. uchwałę o stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa oparło swoje wnioski danych zawartych w badanej i zakwestionowanej uchwale budżetowej, w której w § 4 zaplanowano pokrycie deficytu budżetowego w [...] r. pożyczkami w wysokości [...] zł. oraz kredytów w wysokości [...]. Jednocześnie postanowiono przeznaczyć część przychodów z kredytów w wysokości [...] zł. na pokrycie rozchodów z tytułu spłaty pożyczek i/lub kredytów. W § 11 ust. 1 uchwały przewidziano limit zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę [...] zł. z przeznaczeniem na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu Miasta (pkt 1), finansowania planowanego deficytu budżetu (pkt 2), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów (pkt 3). W ust. 2 § 11 upoważniono Prezydenta Miasta do zaciągania kredytów, pożyczek oraz finansowania emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu do wysokości [...] zł. W ocenie organu nadzoru wysokość limitu była nieprawidłowo ustalona. Powinien on wynosić, biorąc pod uwagę kwoty określone w § 4 i § 11 ust. 2 uchwały [...] zł. Ustalono go jedynie w wysokości udzielonego Prezydentowi Miasta upoważnienia do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu. Odnosząc się do drugiego z zakwestionowanych zapisów uchwały, t. § 13 pkt 1 zawierającego upoważnienie udzielone Prezydentowi Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne (ppkt a), programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi (ppkt b), zadań wynikających z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej (ppkt c) Kolegium stwierdziło, iż uchwała zawiera jedynie załącznik do ppkt "b". Natomiast w zakresie zadań inwestycyjnych w załączniku nr 9 wymieniono zadania obejmujące wyłącznie rok [...]. Tymczasem z art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych wynika upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1 tej ustawy, tj. wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na projekty i programy realizowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu i innych niepodlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Uchwała budżetowa winna określać limity tych wydatków. W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego podjęła się realizacji wspominanych inwestycji i zadań o charakterze i finansowaniu wieloletnim, koniecznym elementem uchwały budżetowej winien być załącznik określający nie tylko nazwę zadania lub programu, lecz przede wszystkim czas jego realizacji, zakres jego realizacji w konkretnym roku budżetowym, wysokość planowanych wydatków w konkretnym roku budżetowym, a także w dwóch kolejnych latach. Zakwestionowana uchwała nie zawierała takich załączników. Ich brak mógłby, w ocenie organu nadzoru, spowodować to, iż organ upoważniony do zaciągania zobowiązań mógłby wykorzystać taką prerogatywę do zaciągania zobowiązań na inne dowolne wieloletnie zadania. W przypadku Miasta G., jak wynikało z wyjaśnień złożonych przez przedstawicieli Miasta na posiedzeniu Kolegium w dniu [...] r. upoważnienie określone w § 13 pkt 1a dotyczyć miało zadań ujętych w programie gospodarczym określonym odrębną uchwałą. Wreszcie zakwestionowania uchwał, być może wskutek przeoczenia, nie zawierała załącznika zawierającego wykaż zadań wynikających z kontraktów wojewódzkich, chociaż wprost do takiego załącznika odsyła. W ocenie organu nadzoru zapisy uchwały budżetowej winny być precyzyjne, szczególnie te dotyczące upoważnień, aby nie dopuszczać do zbyt szerokiej ich interpretacji, czy wręcz naruszania obowiązujących zasad prowadzenia gospodarki finansowej. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Miasto G. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 8, 9, art. 10 oraz art. 61 § 4 Kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sposób zapewniający czynny jego udział w tym postępowaniu oraz poprzez dokonanie odmiennej wykładni art. 83 ust. 1, art. 166, art. 184 ustawy o finansach publicznych od tej, jaka przyjęto kontrolując uchwały budżetowe skarżącego za lata [...] i [...], a także art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z art. 8 Kpa i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wyznaczenie terminu do usunięcia istotnych naruszeń prawa w sposób uniemożliwiający ich usunięcie w zakreślonym terminie; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż limit zobowiązań określony w § 11 ust. 1 kwestionowanej uchwały winien wynosić [...] zł. - naruszenie prawa materialnego, a to art. 166 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że załącznik określający limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa jest obligatoryjnym załącznikiem do uchwały, gdy wykładnia przepisu prowadzi do odwrotnego wniosku; art. 184 ust. 1 pkt 10 cytowanej uchwały poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak załącznika o którym mowa w art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyklucza możliwość udzielenia upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166; Domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący wskazał, iż przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nakazuje powiadomić jednostkę samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i wprawdzie. nie określa wprost treści zawiadomienia, jednakże biorąc pod uwagę ogólne zasady postępowania administracyjnego należy uznać, iż powinna w nim być zawarta wyraźna informacja o przedmiocie, sposobie i dacie jego wszczęcia postępowania. Takich elementów zabrakło w zawiadomieniu o terminie posiedzenia wyznaczonego na dzień [...] r. Skarżący nie miał możliwości należytego przygotowania się do podjęcia czynności mających na celu "wyjaśnienie podstawy prawnej zakwestionowanych zapisów uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] rok nr [...], jak również przyczyn wprowadzenia zakwestionowanych zapisów. O wszczęciu, jak również o przyczynach wszczęcia postępowania nadzorczego skarżący dowiedział się dopiero podczas posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Na poparcie tej tezy przytoczył orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych. Dalej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdził, iż organ nadzoru rażąco naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a poprzez dokonanie na gruncie uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] (odmiennej wykładni art. 83 ust. 1, art. 166 oraz art. 184 ust.1 pkt 9 i 10 ustawy o finansach publicznych, aniżeli na gruncie uchwał przedstawianych w poprzednich latach budżetowych. Tego rodzaju zmiana poglądu prawnego jest o tyle niezrozumiała, że zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny w tym zakresie nie uległy zmianom. Poparł ten zarzut dołączonymi do skargi wyciągami z uchwał budżetowych z lat [...]-[...] i opiniami do projektów tych uchwał. Także na poparcie tych twierdzeń przytoczył szereg orzeczeń sądowych. Zauważył przy tym, iż zapadły one na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, lecz w jego ocenie nie ma żadnych przeszkód, aby dokonana w nich wykładnia nie mogła zostać odpowiednio zastosowana na gruncie szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nadzorcze. Zaś naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. w ocenie skarżącego stanowi tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Rozwijając kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podkreślił, że uchwałą nr [...] z [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] rok i nakazało usunięcie tych uchybień w terminie do dnia [...]r. Tymczasem już na posiedzeniu przedstawiciele skarżącego poinformowali Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o tym, iż najbliższa sesja Rady Miejskiej w G. odbędzie się w dniu [...]r. W rzeczywistości odbyła się [...]r. Wobec czego brak było możliwości wykonania uchwały z dnia [...]r. w wyznaczonym w niej terminie. Bowiem sesje Rady Miejskiej zwoływane są w specjalnym trybie i brak było możliwości zwołania jej w terminie zakreślonym przez organ. Wyznaczenie terminu na dzień [...]r. w sytuacji, gdy organ miał świadomość tego, iż stwierdzone braki i mogły być usunięte w zakreślonym terminie stanowi oczywiste naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i art. 8 K.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie przepis art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych (...) terminu, jaki organ nadzoru winien zakreślić skarżącemu nie wskazuje, ale w związku z odpowiednim stosowaniem w postępowaniu nadzorczym Kodeksu postępowania administracyjnego należało w świetle zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wyznaczyć termin umożliwiający sanację stwierdzonych uchybień. Skarżący podkreśla, iż nic nie stało na przeszkodzie, aby termin usunięcia stwierdzonych uchybień zakreślić na dzień [...]r. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez organ nadzoru odrzucił interpretację przepisu art. 166 ustawy o finansach publicznych przedstawioną przez organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrócił uwagę na to, że upoważnienie, o którym mowa w art. 166 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru warunkowego tzn. dołączenie załącznika nie jest uzależnione od istnienia decyzji w jednostce samorządu terytorialnego o realizacji programu o charakterze i finansowaniu wieloletnim. Jednostka nadzorowana ma pełną swobodę w załączeniu do uchwały budżetowej rzeczonego załącznika. Ustawodawca pozostawił jednostkom nadzorowanym prawo wyboru tego czy chcą wprowadzać załącznik, czy nie. Dalej stwierdził, że w świetle art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. "a" ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego winna zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1 cytowanej ustawy. Jednak wskazana regulacja prawna nie nawiązuje do załącznika, o którym mowa w art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Odnosi się jedynie do wydatków, o których mowa w tym przepisie, tj. wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa. Zatem nie można, w ocenie skarżącego - tak jak czyni to organ – twierdzić, iż dla udzielenia upoważnienia, o którym mowa w art. 184 ust. l pkt 10 lit. "a" cytowanej ustawy koniecznym jest istnienie załącznika, o którym mowa w art. 166 ust. 1. Na koniec uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że limit określony uchwale budżetowej winien wynosić [...] zł zamiast kwoty [...] zł. Kwestia określenia wysokości limitu pozostaje wyłącznie w gestii jednostki samorządu terytorialnego. Organ nie ma uprawnienia do kwestionowania wysokości limitu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący dodatkowo, rozwijając zarzut naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza w części dotyczącej określenia wysokości limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emitowania papierów wartościowych zauważył, że zgodnie ze wskazaną regulacją Miasto G. może zaciągać zobowiązania kredytowe m.in. na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu jednostki samorządu terytorialnego. Ów deficyt przejściowy może występować wielokrotnie w ciągu roku budżetowego. Pokrycie danego deficytu przejściowego in casu skutkuje jego wyeliminowaniem. Zatem limit na pokrycie przejściowego deficytu odnawia się, co wynika z jego istoty, jak również pośrednio z brzmienia przepisu art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych poprzez użycie słów: "zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek." Powołał się na pracę R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek terytorialnego, Warszawa 2007, s. 227: "zobowiązania zaciągane na finansowanie przejściowego deficytu zaciągane są i podlegają spłacie w tym samym roku budżetowym, a konieczność ich zaciągnięcia wynika z przejściowego niedoboru środków pieniężnych na rachunku budżetu." Za dopuszczalne uznał wskazanie limitu w jednej wysokości na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego jak i na wszystkie trzy destynacje, o których mowa w treści art. 82 ust.1 ustawy o finansach publicznych. Przy czym żaden przepis ustawy o finansach nie wymaga aby limity na destynacje, o których mowa w 82 ust. l były sumowane. Ponadto wskazał, iż kredyt na pokrycie deficytu przejściowego również wymaga opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej. W konsekwencji w odniesieniu do kredytu na pokrycie deficytu przejściowego jego limit został uwzględniony w treści uchwały budżetowej, aby zapewnić niezbędną szybkość reakcji na przejściowy deficyt w sytuacjach nie cierpiących zwłoki. Przedstawiona w skardze wykładnia przepisów prawa finansów publicznych pozwala na uniknięcie paraliżu działalności inwestycyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Dalej stwierdził, wbrew stanowisku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. udzielenie w § 13 pkt l lit. "a" i "c" uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawie powiatu – G. [...], upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa nie naruszają art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. "a" ustawy o finansach publicznych. Podkreślił, że użycie w treści art. 166 ust. 1 powołanej ustawy funktora normotwórczego "może", zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej jak i zgodnie z podstawowymi regułami składniowymi oznacza, iż wymienione w treści art. 166 ust. l limity wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa stanowią fakultatywny element uchwały budżetowej. Zatem, jeżeli ustawodawca w treści przepisów o finansach publicznych pozostawił jednostce samorządu terytorialnego możliwość planowania wieloletniego to oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest zobligowania do umieszczenia takiego planu wieloletniego w budżecie za dany rok budżetowy. W ocenie Miasta G. możliwe i dopuszczalne jest realizowanie wieloletnich programów i zadań inwestycyjnych bez załącznika, o którym mowa w art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wskazanie limitów wydatków na poszczególne pozycje nastąpi w kolejnych budżetach, a załącznik, o którym mowa powołanym w art. 166 ust. 1 ustawy w istocie rzeczy ma charakter li tylko informacyjny. Na koniec zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w istocie rzeczy ingeruje w ustrojowe relacje pomiędzy organem wykonawczym, a stanowiącym. W uchwale Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawie powiatu – G. [...] wybrano dopuszczalny - w świetle przepisów prawa finansów model gospodarowania środkami publicznymi, w istocie rzeczy będący bardziej efektywnym. Dlatego przedmiotowy załącznik nie został doprecyzowany, a takie zachowanie mieści się w przepisach prawa finansów publicznych. Umieszczanie I planów wieloletnich w załączniki nie jest obligiem prawnym, a z drugiej strony byłoby barierą dla efektywnego wydawania środków budżetowych. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie w wypadku uznania przez Sąd, iż nie zachodzi brak interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby. Za niesporne uznała fakt zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego i wyznaczeniu posiedzenia na dzień [...]r. oraz umieszczeniu w zawiadomieniu informacji, że postępowanie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu na [...] r. Podniesione zarzuty wynikaj z niezrozumienia istoty postępowania nadzorczego. Gmina G. została powiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium Izby, w trakcie, którego przedstawiciele G. wysłuchali sprawozdania wyznaczonego członka kolegium. Wskazane sprawozdanie określiło ramy postępowania nadzorczego i sprecyzowało zakres badania uchwały, w tym ewentualnie naruszone przepisy prawa. Przedstawiciele skarżącego zabrali głos, ustosunkowując się co do wskazanych w sprawozdaniu ewentualnych naruszeń prawa, co jednoznacznie odzwierciedla protokół z posiedzenia Kolegium Izby z dnia [...] r. Posiedzenie Kolegium w dniu [...]r. nie zakończyło się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz wezwaniem w formie uchwały Kolegium Izby z dnia [...]r. do usunięcia naruszeń prawa we wskazanym w uchwale terminie. Gmina G. została powiadomiona pisemnie o kolejnym terminie posiedzenia Kolegium Izby wyznaczonym na dzień [...] r. przedmiotem, którego miało być stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów uchwały budżetowej. Również w tym posiedzeniu brał udział przedstawiciel Gminy G., co również odzwierciedla protokół posiedzenia. Podkreśliła, że od momentu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w tym również na posiedzeniu w sprawie stwierdzenia nieważności skarżący mógł podnosić argumenty przeciwko ewentualnemu rozstrzygnięciu nadzorczemu. Tym samym w powyższej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym, albowiem od dnia pierwszego posiedzenia Kolegium Izby, tj. od dnia [...] r. do [...] r. skarżący mógł ustnie do protokołu lub pisemnie kwestionować zasadność ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego, które zapadło dopiero w dniu [...]r. Za bezzasadny uznała zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. polegający zdaniem skarżącego na odmiennej wykładni art. 83 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o finansach publicznych, aniżeli na gruncie uchwał podjętych przez Radę Miejską w G. w poprzednich latach budżetowych. Wskazała, że fakt nie zakwestionowania analogicznych zapisów w poprzednich uchwałach budżetowych nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie. Istotne dla Kolegium Izby było stwierdzenie Skarbnika G., iż upoważnienie to będzie dotyczyć wieloletnich programów gospodarczych określonych w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, które zresztą nie mają nic wspólnego z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, o których mowa w art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Za całkowicie pobawionych podstaw uznała zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez wyznaczenie niemożliwego do realizacji terminu usunięcia istotnych naruszeń prawa stwierdzonych w uchwale budżetowej Rady Miejskiej w G. Na wstępie stwierdzić należy, że uchwała Kolegium Izby wzywająca do usunięcia istotnego naruszenia prawa nie ma charakteru rozstrzygnięcia nadzorczego i na Gminie G. nie ciążył żaden prawny obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Kolegium Izby w wyznaczaniu terminu do usunięcia istotnego naruszenia prawa było związane treścią art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, że wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg terminu określonego w art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy niż 30 dni. Kolegium Izby wezwało Miasto G. do usunięcia nieprawidłowości uchwałą z dnia [...] r. Tym samym nie mogło dojść do uznaniowego wydłużenia terminu do usunięcia nieprawidłowości ze względu na wyraźną dyspozycję art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przypomnieć przy tym należy, że częstą praktyką jest zwoływanie nadzwyczajnych sesji rad miejskich celem usunięcia nieprawidłowości, względnie zaskarżenia uchwały Kolegium Izby do Sądu Administracyjnego. Miasto G. nie skorzystało z takiej, prawem dopuszczalnej, możliwości, stąd zarzut naruszenia przez Kolegium Izby art. 12 ust. l ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest całkowicie chybiony. Nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia przez Kolegium Izby prawa materialnego, a mianowicie art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 184 ust. l pkt. 10 lit. "a" ustawy o finansach publicznych. Należy jednoznacznie stwierdzić, że z zestawienia przepisu art.166 ust. 1 z art. 184 ust. 1 pkt 10 lit "a" ustawy o finansach publicznych jednoznacznie wynika, że udzielenie upoważnienia do zaciągania zobowiązań możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje załącznik określający wieloletni program inwestycyjny. Brak takiego załącznika może doprowadzić do sytuacji, że upoważniony organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego będzie zaciągał zobowiązania na inne, dowolne zadania o charakterze wieloletnim. Ustawodawca zezwolił na zaciąganie zobowiązań na finansowanie wieloletnich programów wykraczających poza rok budżetowy i możliwość upoważnienia przez radę organu wykonawczego do zaciągania takich zobowiązań, ale tylko w sytuacji istnienia wieloletniego programu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do uchwały budżetowej i to na realizację zadań w ramach tego programu. Stąd prosty wniosek, że bez istnienia załącznika niemożliwym jest udzielenie stosownego upoważnienia organowi wykonawczemu. Za niezasadny uznała dalej zarzut błędu w ustaleniach poprzez przyjęcie, że limit zobowiązań winien odnosić się do kwoty [...] zł zamiast do kwoty [...] zł. Takie sformułowanie zarzutu może wskazywać na błąd rachunkowy popełniony przez Kolegium Izby, co w powyższej sprawie nie miało miejsca. Skarżący nie podniósł w tym wypadku zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, zapominając przy tym, że zakwestionowanie zapisu par. 11 ust. 1 uchwały budżetowej wynikło wprost z dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 przywołanej ustawy, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z tej przyczyny w uzasadnieniu uchwały Kolegium Izby został określony prawidłowy limit zobowiązań , li tylko w wysokości udzielonego Prezydentowi upoważnienia do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu. Brak określenia w zarzucie skarżącego naruszonych w tym wypadku przez Kolegium przepisów prawa, czyni wskazany zarzut wadliwym i bezzasadnym. Jednak przede wszystkim Izba Obrachunkowa podniosła brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w G. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] nadała zupełnie nowe brzmienie zapisom zawartym w spornych paragrafach: 11 i 13 uchwały budżetowej z dnia [...] r. ( § 12 nowej uchwały). W par. 11 określono nowy limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę [...] zł, a z par. 13 uchwały wyeliminowano upoważnienie dla Prezydenta G. do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne. Z uzasadnienia uchwały z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że nowe brzmienie par. 11 oraz par. 13 uchwały budżetowej wprowadzono w związku z uchyleniem przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. § 11 ust.1, § 13 pkt l lit. "a" i ,"c" uchwały budżetowej. Tym samym zapisy uchwały budżetowej z dnia [...] r., których nieważność stwierdziło Kolegium Izby w uchwale Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] nie funkcjonują od dnia [...] r. w obrocie prawnym. Z tej przyczyny postępowanie sądowo - administracyjne jest bezprzedmiotowe skoro Rada Miejska w G. z własnej inicjatywy wyeliminowała zapisy uchwały budżetowej będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby. Nadto wskazana nowelizacja uchwały budżetowej z dnia [...] r. była już przedmiotem badania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., bez stwierdzenia w badanej uchwale istotnego naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że Rada Miejska w G. tą właśnie uchwałą z dnia [...] r. uchyliła zakwestionowane zapisy, a kolejną uchwałą o numerze porządkowym "[...]" podjęła decyzję o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby do Sądu Administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Miejska w G. najpierw pozbawiła się interesu prawnego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby, a następnie podjęła uchwałę o zaskarżeniu, inicjującą drogę sądowo-administracyjną. Za najistotniejsze organ nadzoru uznał fakt, że stwierdzenie nieważności części lub całości uchwały nie skutkuje obowiązkiem uchylenia przez Radę Miejską zapisów dotkniętych nieważnością ze względu dyspozycję art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast przepis art. 92 ustawy samorządzie gminnym mówi tylko o wstrzymaniu z mocy prawa wykonania uchwały zakresie objętym stwierdzeniem nieważności do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W wypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, zapisy uchwały objęte stwierdzeniem nieważności, podlegałyby wykonaniu, ze względu na ustanie stanu zawieszenia z mocy prawa. W sytuacji prawomocnego oddalenia przez Sąd skargi Gminy G. i tak nastąpi z mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym skutek w postaci nieważności zapisów objętych stwierdzeniem nieważności, bez konieczności ich uchylania uchwałą Rady Miejskiej w G. Ewentualne uchylenie przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego nie spowoduje powrotu do obrotu prawnego postanowień budżetu Gminy G., objętych nieprawomocnym stwierdzeniem nieważności, albowiem zostały one uchylone z woli samej Rady Miejskiej w G. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego stwierdził, że skarżący nadal posiada interes prawny, o którym mowa art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt zmiany zapisów uchwały stanowiących przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza, iż w świetle art. 98 ust. 3 powołanej ustawy ustało naruszenie interesu prawnego skarżącego. Istnienie interesu prawnego w tego rodzaju przypadkach potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak zgodnie z: wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II SA/G1 730/06, publ. LEX 340147: Uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia jego uchylenia. Zatem kwestionowana uchwała wywołała skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić tej uchylenie po półrocznym okresie, jako że nie rodzi ono skutku ex tunc. - postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006r., II OSK 480/06, publ. LEX 267159: Uchwała rady gminy, której przedmiotem jest normowanie kwestii należących do planowania przestrzennego, a konkretnie z dziedziny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przepisy gminne, wywołuje również skutki prawne, które nie mogą być usunięte podjęciem kolejnej uchwały przez radę gminy o uchyleniu uchwały poprzedniej. Taki stan rzeczy powoduje, że nie można uznać, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego wszczętego skargą na uchwałę ustalającą przepisy gminne, która określiła kwestie z zakresu planowania przestrzennego tylko z tej przyczyny, że uchwała ta przez organ gminy została uchylona. Uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] rok, nr [...] została ogłoszona w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz.U. Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) weszła w życie w dniu [...] r. (w tym zapisy § 11 i 13 tejże uchwały). Pomiędzy dniem wejścia w życie, a stwierdzeniem nieważności w dniu [...]r. upłynął okres ponad miesiąca czasu w którym zakwestionowane zapisy funkcjonowały w obrocie prawnym. Nadto, w ocenie skarżącego, zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc z chwilą uzyskania waloru prawomocności (vide: art. 98 ust. 5 u.s.g). Oznacza to, iż ewentualne skutki prawne wywołane na podstawie zakwestionowanych zapisów uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] rok, nr [...] uległyby zniweczeniu od daty wejścia w życie uchwały budżetowej. W tej sytuacji pomimo zmiany treści § 11 i 13 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na [...] rok, nr [...] nadal aktualnym pozostaje kwestia ustalenia skutków prawnych wywołanych przez zakwestionowane zapisy uchwały budżetowej w okresie ich obowiązywania. Istnieje zatem po stronie skarżącego interes prawny uzasadniający wniesienie skargi. Ponadto interes prawny skarżącego wynika również z faktu władczej ingerencji organu nadzoru w sferę samodzielności skarżącego gwarantowaną zapisami Konstytucji (art. 165 ust. 2) oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, póz. 607 ze zm.). Zgodnie z art. 8 E.K.S.L. Kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych] Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie (ust. 1); Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, "których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2); Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Z treści powołanego wyżej art. 8 E.K.S.L. wynika, iż czynności kontrolne prowadzone względem jednostek samorządu terytorialnego mogą być wykonywane li tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach prawa. Ponadto nieuzasadniona w świetle 171 ust. l Konstytucji czynność nadzorcza stanowi oczywistą bezpodstawną ingerencję w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego winna posiadać w tym przypadku prawo do weryfikacji legalności podjętych w stosunku do niej działań nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym winien być zatem wykładany w zgodzie z powołanymi wyżej zapisami Konstytucji i E.K.S.L. Skarżący w całości podtrzymał swoje twierdzenia podniesione w skardze odnośnie naruszenia przepisów postępowania nadzorczego oraz przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe między innymi do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 powołanej stawy wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na wstępie należało rozważyć zarzut organu nadzoru o braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego wobec faktu, iż uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Miejska w G. zmieniła zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały budżetowej z [...] r., a zmiany te organ nadzoru zaaprobował. W tym miejscu należy przytoczyć uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 (OTK 1994/2/44), którą dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z która to wykładnią : "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę." Wprawdzie ta wykładnia została dokonana na gruncie nieco innego stanu faktycznego i prawnego, niemniej zawarte w niej wnioski co do skutków obowiązywania uchylonych lub zmienionych uchwał organu gminy. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny wyraźnie rozróżnił sytuację, w której organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały, a skutki takiego orzeczenia powstawały ex tunc, od dnia podjęcia zakwestionowanego aktu od sytuacji, w której organ stanowiący gminy sam zmienił lub uchylił wadliwy akt, a skutki związane z tą zmianą, lub uchyleniem powstawały od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej lub uchylającej wadliwy akt. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którego legalność Sąd winien ocenić biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w momencie podjęcia tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Również skutki prawne, jakie rodzi uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, powstają z mocą wsteczną, a więc w rozpatrywanej sprawie od dnia wejścia w życie uchwały budżetowej na [...] r. Ewentualne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego prowadziłoby do sytuacji, iż uchwała budżetowa w pierwotnym kształcie wywołałaby skutki od wejścia w życie do dnia jej zmiany. Także w wyroku z dnia28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 67/08 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za dopuszczalnością uwzględniania żądań opartych na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po formalnym uchyleniu uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiednikiem powołanego przepisu w odniesieniu do uchwał budżetowych jest art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Pamiętać także należy, iż interes prawny skarżącego wynika wprost z normy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyznającym organowi gminy prawo zaskarżenia do sadu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem należało uznać, iż Sąd był władny ocenić legalność prawidłowo zaskarżonego i pozostającego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zmienionego już zapisu uchwały budżetowej Miasta G. na [...] r. Rozpoczynając badanie niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestie formalne, w szczególności, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. uchwały budżetowej – 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Wyjaśniając tak sformułowany problem należało stwierdzić, iż skarżący dochował wymogów formalnych. Podkreślić także należy, że Kolegium Izby w wyznaczaniu terminu do usunięcia istotnego naruszenia prawa było związane treścią art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, że wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy niż 30 dni. Kolegium Izby wezwało Miasto G. do usunięcia nieprawidłowości uchwałą z dnia [...]r., ustalającą termin usunięcia naruszeń na dzień [...]r. Wyznaczenie 26 dni na usunięcie naruszeń było adekwatne do okoliczności sprawy, zwłaszcza, że od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały budżetowej w dniu [...]r. do zawieszenia biegu 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego minęło 29 dni. Nie można także podzielić zarzutu skarżącego, iż nieprawidłowo zawiadomiono go o wszczęciu postępowania nadzorczego, bez wskazania, które zapisy uchwały budzą wątpliwości i uniemożliwiono mu przygotowanie się do posiedzenia Kolegium Izby Obrachunkowej, a tym samym naruszono zwłaszcza art. 8 Kpa, tj. zasadę działania organów administracji publicznej w sposób pogłębiający zaufanie do instytucji Państwa. Wyznaczenie posiedzenia Kolegium nie jest obligatoryjnym elementem postępowania nadzorczego. W posiedzeniu uczestniczył skarbnik Miasta, swobodnie wypowiedział w kwestiach budzących wątpliwości organu nadzoru, prezentując stanowisko odmienne stanowisko w sprawie. Nie ujawnił faktu zwołania posiedzenia Rady Miejskiej na dzień [...] lub [...]r. Kolejny przedstawiciel Miasta uczestniczący w posiedzeniu Kolegium [...]r. także nie ujawnił faktu zwołania sesji, czy posiedzenia Rady Miejskiej na dzień [...]r., ani tego, że w programie posiedzenia była zmiana uchwały budżetowej i to także w części kwestionowanej przez organ nadzoru. Zarzut skarżącego, iż poinformował Kolegium RIO o posiedzeniu Rady nie został niczym uprawdopodobniony, a zapis stanowiska jego reprezentanta na posiedzeniu Kolegium [...]r. przeczy temu twierdzeniu. Wobec powyższego Sąd uznał, iż organ nadzoru w istotny sposób, mający wpływ na wynik sprawy nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 8. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez regionalną izbę obrachunkową winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. - sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Dalej stwierdzić należy, iż niniejsza sprawa dotyczy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie nieważności uchwały budżetowej podjętej na podstawie art. 184 w ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( DZ. U. nr 249 poz. 2104 ze zm. ) W tym przypadku zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w zw. z art. 175 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych organem nadzorczym właściwym dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia zgodności z prawem powyższej jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. W ocenie Sądu organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały budżetowej na [...] r. Miasta G. w części, spełniła ciążący na niej obowiązek wykazania sprzeczności z prawem zakwestionowanych postanowień. Nie sposób w tym miejscu zaakceptować poglądu skarżącego, iż organ nadzoru nadmiernie wkroczył w sferę niezależności jednostki samorządu terytorialnego, jaka jest Miasto G. W myśli art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wreszcie intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, wykonywany był zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego czy uchwała została podjęta w wykonaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż kwestionowana uchwała organu nadzorczego narusza przepisy art. 3 ust 1 , art. 4 ust 2 oraz art. 9 ust 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ( Dz. U. 1994 r. Nr 124 poz. 607 ). Określone w powołanych przepisach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zasady koncepcji samorządu terytorialnego ( art. 3 ust 1 Karty), swobody działania społeczności lokalnych w zakresie określonym prawem, w każdej sprawie , która nie jest wyłączona z ich kompetencji (art. 4 ust 2 Karty) oraz prawa do swobodnego dysponowania w ramach wykonywania swoich uprawnień posiadanymi własnymi zasobami finansowymi ( art. 9 ust 1 Karty) nie oznaczają dowolności w dysponowaniu środkami finansowymi , niezgodnej z obowiązującym prawem ani pełnego, niczym nieograniczonego zakresu tej swobody. Przechodząc do oceny zasadności zakwestionowania spornych zapisów uchwały budżetowej w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Otóż zgodnie z art. 82 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Nadto suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego – art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. W art. 184 ustawy o finansach publicznych zawarto niezbędne elementy uchwały budżetowej. Winna ona określać m. in.: - źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego – pkt 3; - przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego – pkt 4; - wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów – pkt 5; - wydatki na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego – pkt 6; - limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 – pkt 9; - upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań: a) na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1; b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym – pkt 10; Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać – ust. 2: - upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; - upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 188 ust. 2; - inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym - art. 165 ust. 1, 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Art. 184 ust. 1 przesądza o obligatoryjnych elementach uchwały budżetowej, co w sposób jednoznaczny wynika z przyjętej przez ustawodawcę redakcji tego przepisu i użycia słowa: "określa". Wśród wymienionych w tym przepisie obligatoryjnych elementów uchwały budżetowej w punkcie 9 wymieniono: "limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1". Na elementy obligatoryjne uchwały budżetowej ustawodawca wskazał również w art. 184 ust. 3 ustawy, zaś elementy fakultatywne wymienił w art. 184 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Z art. 184 ust. 1 pkt 9 koresponduje art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż zgodnie z tym ostatnim przepisem suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy, gdyż wynika to z klarownego przepisu rangi ustawowej (art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych), a ponadto określenie tego limitu jest niezbędne, gdyż suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera - mimo ustawowego wymogu - tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Ta ostatnia konstatacja jest konsekwencją jednoznacznych przepisów rangi ustawowej. Wzmocnieniem tej wykładni jest również argumentacja wynikająca z art. 51 ust. 1 ustawy samorządowej, stosownie do którego gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy nie tyle samego faktu określenia limitu, lecz jego wysokości w relacji do granic udzielonego Prezydentowi Miasta w § 11 ust. 2 uchwały budżetowej upoważnienia do zaciągania określonych zobowiązań i wysokości planowanego deficytu budżetowego w [...] r., którego finansowanie opisano w § 4 uchwały oraz w relacji do treści art. 83 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że wysokość limitu nie została prawidłowo określona. W ust. 2 § 11 upoważniono Prezydenta Miasta do zaciągania kredytów, pożyczek oraz finansowania emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu do wysokości [...] zł. Tak sformułowane upoważnienie odzwierciedla uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, lecz tylko w części dotyczącej pokrywania występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu tej jednostki – a więc uprawnienie wymienione w pkt 1 powołanego art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. W ust. 1 § 11 uchwały budżetowej przewidziano limit zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę [...] zł. z przeznaczeniem na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu Miasta (pkt 1), finansowania planowanego deficytu budżetu (pkt 2), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów (pkt 3). Suma wymienionych w tym zapisie uchwały budżetowej zobowiązań nie może przekroczyć wskazanego w tym przepisie uchwały budżetowej limitu – art. 83 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jeżeli zatem w budżecie prognozowana jest możliwość wystąpienia przejściowego deficytu budżetowego w wysokości do [...] zł., bo Prezydenta Miasta upoważniono do zaciągania kredytów, pożyczek i emitowania papierów wartościowych do takiej wysokości, to poza tą granicą i tym upoważnieniem znalazły się zobowiązania wymienione w pkt 2 i 3 art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasadnie organ nadzoru dostrzegł sprzeczność pomiędzy tymi dwoma zapisami § 11 uchwały budżetowej i zasadnie zakwestionował nie granice prawidłowo udzielonego Prezydentowi Miasta upoważnienia w oparciu o art. 184 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, lecz wysokość limitu, który w świetle art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych był obligatoryjnym elementem uchwały, a wysokość limitu powinna korespondować z zapisem art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Gdyby Prezydent Miasta zrealizował przyznane mu upoważnieniem uprawnienie do zaciągnięcia zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu w ciągu roku budżetowego i jednocześnie sfinansowałoby planowany w § 4 uchwały budżetowej deficyt budżetu w [...] r., to zostałby przekroczony limit zobowiązań określony w § 11 ust. 1 uchwały. Pamiętać także należy, że Miasto G. przyjęło budżet niezrównoważony, tzn. planowane dochody nie pokrycia planowanych wydatków. Owa różnica pomiędzy dochodami i wydatkami, będąca deficytem budżetu ma być pokryta być – zgodnie z zapisem § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 kredytami i pożyczkami. Nie sposób także, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zaaprobować argumentację skarżącego o "odnawialności" limitu zobowiązań w ciągu roku, polegającej na tym, że po spłaceniu zaciągniętego w tym samym roku budżetowym kredytu, można zaciągnąć nowy, którego maksymalna wysokość mogłaby wynieść tyle, ile wynosi limit określony w uchwale. W powołanym przepisie art. 83 ust. 1 wyraźnie mowa jest o sumie zobowiązań wymienionych w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy, których łączna wysokość nie może przekroczyć kwoty limitu określonego w uchwale budżetowej. Reasumując tę część rozważań, na aprobatę zasługuje stanowisko RIO, że uchwała budżetowa Rady Miejskiej w G. z [...]r. w zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisach w sposób istotny narusza art. 82 ust. 1 w związku z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do legalności drugiego z zakwestionowanych zapisów uchwały budżetowej, tj. § 11 przytoczyć przyjdzie na wstępie treść art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W świetle tego przepisu uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Wspomniany załącznik, o którym mowa w ust. 1, winien zawierać: 1) nazwę i cel programu, projektu lub zadania; 2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie programu, projektu lub zadania; 3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe; 4) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. W § 13 pkt 1a i c uchwały budżetowej zawarto upoważnienie dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Tyle tylko, że nie stworzono załącznika do uchwały zawierającego wskazany wykaz. Podstawą prawną dla zamieszczenia w uchwale budżetowej zapisu § 11 jest art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych zezwalający na upoważnienie zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań: a) na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1; b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym. Z przytoczonej regulacji wynika, że uchwała budżetowa powinna określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów – art. 184 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy taki program/zadanie przyjęto, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił limity wydatków na taki program/zadanie – zgodnie z zasadami wynikającymi z przytoczonego wyżej art. 166 ust. 1 cytowanej ustawy. W uchwałach budżetowych na kolejne lata należy określać nakłady na uruchomiony program/zadanie i to w wysokościach umożliwiających jego planowane, terminowe zakończenie. Jest obligatoryjny zapis uchwały, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przyjęła do realizacji program wieloletni inwestycyjny. Taki wieloletni program winien stanowić integralną część uchwały budżetowej. Z tym obowiązkiem związany jest drugi obowiązek wskazany w cytowanym art. 184 ust. 1 pkt 10 a nakazujący zamieszczenie w uchwale budżetowej opisanego upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego – w rozpoznawanej sprawie Prezydenta Miasta. W rozpoznawanej sprawie w § 13 pkt 1 a zawarto upoważnienie dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne. Nie wskazano jednak, o jakie programy chodzi, jaki jest limit wydatków w roku budżetowym, nie sporządzono wskazanego wyżej załącznika. Umieszczenie wieloletnich programów inwestycyjnych w odrębnej uchwale, co do zasady dopuszczalne, nie zmienia faktu, iż środki finansowe na ich realizację pochodzić będą z budżetu i to w uchwale budżetowej - w załączniku – zostaną wskazane środki na realizację wydatków na ten cel w konkretnym roku budżetowym. Postanowienia w tym względzie winny być jasne i precyzyjne, aby w pełni realizowały określoną w art. 12 , a zwłaszcza ust. 3 pkt 9 ustawy o finansach publicznych zasadę przejrzystości i jawności finansów publicznych. Za niedopuszczalne należałoby uznać zamieszczenie w uchwale budżetowej upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowania wieloletnich programów inwestycyjnych, gdy takie programy nie zostały wcześniej uchwalone lub nie zostały ujęte w samej uchwale budżetowej. Z tych samych powodów nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy w uchwale budżetowej zawierającej upoważnienie dla Prezydenta Miasta G. do zaciągania zobowiązań na finansowanie zadań wynikających z kontraktów zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej nie stworzono załącznika zawierającego taki wykaz. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrakt wojewódzki, zawierany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa, jest dokumentem określającym zakres wspierania rozwoju regionalnego oraz wielkości udostępnianych kwot ze środków budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych. Elementy konieczne kontraktu wojewódzkiego wylicza art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Winny się w nim znaleźć m. in. kwoty dofinansowania regionalnego programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych, w podziale na priorytety oraz kwoty wkładu własnego jednostek samorządu terytorialnego w ramach realizacji regionalnego programu operacyjnego. To właśnie ów wkład własny w ramach limitu wydatków określonych w cytowanym już art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych winien być określony w uchwale budżetowej w formie załącznika do uchwały budżetowej. Załącznik taki nie może powstać później, po przyjęciu samej uchwały budżetowej jeśli ma stanowić jej integralna część. Musi być objęty tym samym aktem głosowania przez radnych, kŧórym objęta jest cała uchwała o przyjęciu budżetu na konkretny rok. Nie jest dopuszczalne tworzenie zapisu w uchwale budżetowej odsyłającego do dokumentu-załącznika faktycznie nie istniejącego. Z powyższych względów skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.