II GSK 2357/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 838/11 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. o sygn. III SA/GL 838/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd I instancji przyjął, że rozpoznanie skargi jest uzasadnione pomimo aktualnie braku istnienia w porządku prawnym aktu nadzoru. Chodzi o powyższą uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2011 r. o nr [...] w sprawie wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta G. na lata [...], w której zarzucono istotne naruszenie prawa polegające na przyjęciu uchwały w sprawie tej prognozy jedynie na te lata, podczas gdy przedsięwzięcia w niej ujęte wykraczały poza 2014 r. Naruszono zatem art. 227 ust. 1 w związku z art. 226 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Miejska w G. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniej [...]. W uchwale tej w całości uwzględniono zastrzeżenia organu nadzorczego do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., a która utraciła moc. Zmiany te zostały zaakceptowane przez organ nadzoru. W ocenie Sądu I instancji kwestia czy rozpoznanie skargi jest celowe skoro zaskarżony akt nadzoru nie istnieje w porządku prawnym, znajduje swoją odpowiedź w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. o sygn. W5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44). W uchwale tej dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skarga na taka uchwałę jest również dopuszczalna, gdyż może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie do niniejszej sprawy w zakresie wykładni obejmującej skutki uchylonych lub zmienionych uchwał organu gminy dokonując ich rozróżnienia na sytuację gdy organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały a skutki tego orzeczenia powstały od dnia podjęcia zakwestionowanego aktu oraz na sytuację, w której organ gminy sam zmienił lub uchylił wadliwy akt, a skutki związane z tą zmianą lub uchyleniem powstały od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej lub uchylającej zakwestionowany akt. Interes prawny strony skarżącej wynika z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyznającym temu organowi uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji przyjął, że wieloletnia prognoza finansowa została uregulowana w art. 226 ust. 1, ust. 3 pkt 4, art. 227 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) a przepisy te powinny być interpretowane łącznie. Oznacza to, że nie może być opracowana na okres krótszy niż okres, na który zaplanowane są przedsięwzięcia tam opisane. Odpowiada zatem logice gospodarczej podejmowanych przedsięwzięć i spoczywającym na jednostkach samorządu terytorialnego obowiązku podejmowania racjonalnych i zgodnych z zasadami działań oraz przewidywania ich długotrwałych następstw. W przeciwnym razie podejmując wieloletnie przedsięwzięcia bez określania ich następstw dla finansów jednostki samorządu terytorialnego ponad okres minimalny czterech lat wymagany treścią art. 227 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uchwała przedmiotowa nie spełnia wymogu należytej pielęgnacji danych finansowych faktycznie przeznaczonych na realizację przedsięwzięcia, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do naruszenia zasady jawności publicznej gospodarki finansowej wynikającej z treści art. 33 ustawy o finansach publicznych. Warunek jawności tam określony należy uznać za spełniony gdy zasady gospodarowania środkami publicznymi są sprecyzowane tak, że dają jasny i rzetelny obraz sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie tylko w okresie roku budżetowego ale również w perspektywie czasowej przedsięwzięć podejmowanych przez tę jednostkę. Zamiarem ustawodawcy było, by jednostka samorządu terytorialnego w załącznikach do wieloletnich prognoz finansowych przedstawiła kompleksowe informacje o podejmowanych przedsięwzięciach wieloletnich. Wniosek taki należy wywieść z odmiennego usytuowania załącznika obejmującego wykaz przedsięwzięć wieloletnich w ustawie o finansach publicznych, gdzie został wskazany jako dokument wieloletniej prognozy finansowej miast jak miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w art. 166 jako załącznik do uchwały budżetowej. Wieloletnia prognoza finansowa ma charakter kroczący co wynika z art. 231 ustawy o finansach publicznych, który pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zmianę kwot wydatków przeznaczonych na poszczególne przedsięwzięcia w przypadku konieczności zmiany zakresu wykonania lub wstrzymania danego przedsięwzięcia lub też zmiany warunków zewnętrznych, w oparciu o które prognoza była pierwotnie opracowana. Realistyczność tej prognozy oznacza, że ustalenia powinny być oparte o przesłanki istniejące realnie w dacie jej sporządzania i skorygowane o dające się przewidzieć odstępstwa od nich takie jak chociażby poziom inflacji. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nie dopatrzył się wskazanego w skardze naruszenia prawa a przedstawioną przez organ nadzoru w zaskarżonej uchwale interpretację art. 227 ust. 1 i art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych uznał za zasadną. Z powyższych względów oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyła Gmina G. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię bądź niezastosowanie art. 226 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i 4, ust. 4 pkt 3, art. 227 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Naruszenie przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. chodzi o art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podała, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji "łącznej interpretacji" wyżej wymienionych przepisów o wieloletniej prognozie finansowej obejmującej okres na jaki udzielono gwarancji i poręczeń. błędne jest także przyjęcie, że wieloletnia prognoza finansowa powinna dotyczyć okresu, który kończy się wraz z najdłuższym zaplanowanym przedsięwzięciem. Nie jest też uzasadnione przyjęcie, że limity wydatków w poszczególnych latach określone zgodnie z art. 226 ust. 3 pkt 4 ustawy winny dotyczyć całego okresu realizacji danego przedsięwzięcia. Postawienie wieloletniej prognozie finansowej wymogu, aby była ona realistyczna nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego dostosowania okresu jaki prognoza obejmuje do możliwości realistycznego przewidywania przyszłości jest nie do przyjęcia. Brak zastosowania art. 226 ust. 1 ustawy i faktyczne pominięcie wymogu, aby wieloletnia prognoza finansowa była realistyczna narusza wymieniony przepis prawa materialnego. Zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji narusza wymienione przepisy prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie gdyż są bezzasadne a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 powyższej ustawy. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 tej ustawy, w myśl którego jeżeli skarga uległa odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowania. W przedmiotowej sprawie kwestia celowości rozpoznawania skargi w sytuacjach gdy akt nadzoru w chwili orzekania przez Sąd I instancji nie istniał w porządku prawnym, był przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Sąd ten przyjął, że rozpoznanie tej skargi znajduje swoje podstawy w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/04 (OTK 1994, nr 2, poz. 44), w której dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi o uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchybienie lub zmianę. Zachodzi to wtedy, gdy skutki tej uchwały powstały od dnia jej podjęcia bądź od dnia wejścia jej życie. Ocena powyższego jest o tyle istotna, że decyduje o tym – czy sąd administracyjny mógł orzekać co do istoty sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się Sądu I instancji na powyższą uchwałę Trybunału Konstytucyjnego jest uzasadnione, lecz orzekanie co do istoty sprawy w okolicznościach niniejszego stanu faktycznego nie jest uzasadnione. Orzekanie co do istoty sprawy ma miejsce wówczas, gdy przepisy tego aktu nie przestały obowiązywać a więc mogą być nadal stosowane w odniesieniu do sytuacji poprzedzającej uchylenie lub zmianę aktu. O ile uchwała już nie obowiązuje i nie można jej stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to niedopuszczalna jest skarga na taką uchwałę z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Ustalić wówczas należy treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego lecz przy ocenie pominięte całkowicie przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że uchwała będąca aktem prawnym prawa miejscowego, może być zaskarżona do sądu administracyjnego o ile funkcjonuje w obrocie prawnym, a uchwała funkcjonująca w obrocie prawnym, to uchwała obowiązująca. Uchwała nie obowiązująca to taka, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Oznacza to, że sąd administracyjny badając dopuszczalność skargi, ma obowiązek ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwala została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. A więc formalne uchylenie przepisu nie zawsze będzie równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej (stwierdzającej, że danego przepisu nie stosuje się do stosunków prawnych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości) czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. O ile możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to taki przepis nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia wszczętego postępowania przed sądem administracyjnym. Zachodzą wówczas przesłanki do merytorycznej oceny uchwały. W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji przyjął utratę mocy uchwały i aktualny brak jej istnienia w porządku prawnym. Z jakich powodów dokonał jej merytorycznej oceny, tego nie wyjaśniono. Odwołanie się jedynie ogólnikowo do skutków tej uchwały bez bliższej ich oceny, bez podania przyczyn i rodzaju skutków, nie stanowi odpowiedzi na powyższe zagadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa sytuacja jest wynikiem braku oceny norm derogujących i przejściowych. Podkreślić należy, że Rada Miejska w G. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta G. na lata [...]. W uchwale tej, Rada Miejska w G., w całości uwzględniła zastrzeżenia organu nadzorczego do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Uchwała z [...] lutego 2011 r. w § 5 określiła, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, zaś w uchwale z 17 marca 2011 r. w § 5 określiła utratę mocy uchwały z [...] lutego 2011 r. zaś w § 6 wejście jej w życie z dniem podjęcia i mocą obowiązującą od 1 stycznia 2011 r. Obie uchwały zostały wydane na tych samych podstawach prawnych. Uchwała z [...] marca 2011 r. dotyczy prognozy finansowej na lata [...] a więc objęła także cały okres obowiązywania określony w uchwale z dnia [...] lutego 2011 r. Konsekwencją powyższego jest to, że uchwała będąca przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie obowiązuje i nie może mieć zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Przepisy jej utraciły moc obowiązującą i aktualnie nie istnieje w porządku prawnym jak to trafnie ocenił Sad I instancji. Powyższe okoliczności powodują niedopuszczalność skargi na uchwałę nieobowiązującą z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Uzasadniało to umorzenie przez Sąd I instancji postępowania z powodu niedopuszczalności. Z uwagi na to, że Sąd I instancji nie dokonał oceny treści norm derogujących – Naczelny Sąd Administracyjny w ramach swoich kompetencji wynikających z cytowanego wyżej art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie orzeczenie i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.