II OSK 2294/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi W. K. i T. K. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2804/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Dnia 25 stycznia 2011 r. do Rady m. st. Warszawy wpłynęło wezwanie W. K. i J. K. do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło uchwały tego organu z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2804/2010, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. Rada m. st. Warszawy nie udzieliła jednak odpowiedzi na powyższe wezwanie. Następnie dnia 24 czerwca 2011 r. W. K. i J. K. wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który odrzucił ją postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/11. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie miała miejsce druga z wymienionych sytuacji, bowiem Rada m. st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym przedmiotowa skarga, jako że wezwanie wpłynęło do organu 25 stycznia 2011 r., winna być wniesiona najpóźniej w dniu 28 marca 2011 r. Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu natomiast dopiero w dniu 24 czerwca 2011 r., a więc po upływie terminu do jej wniesienia, co skutkuje jej odrzuceniem. Ponadto Sąd podkreślił, że nie może mieć znaczenia dla ustalenia terminowości wniesienia skargi fakt złożenia przez skarżących do Rady m. st. Warszawy pisma z dnia 26 kwietnia 2011 r. zatytułowanego "Ponaglenie", wzywającego organ do niezwłocznego rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 stycznia 2011 r. i załatwienia sprawy, stanowiącego zdaniem skarżących kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Tym samym kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie mogą być traktowane jako wezwania w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Instytucja wezwania, o której mowa w ww. przepisie jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o jakim mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., zaś środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Skargą kasacyjną W. K. i T. K. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię, przez przyjęcie, że wezwanie do naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, - art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w tych przepisach Konstytucji, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 52 § 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że instytucja wezwania o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy (...) jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o jakim mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., zaś środek odwoławczy ma dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz, - art. 53 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z przekroczeniem 60-dniowego terminu określonego w tym przepisie, - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, w braku podstaw do tego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania, mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze, nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługuje środek prawny w postaci, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taki pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu Składu Siedmiu Sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 i podziela go Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w tym składzie. Wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie – następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nietrafiony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 52 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu, wyrażony został w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w związku z tym, iż wezwanie W. K. i T. K. do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło uchwały tego organu z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2804/2010, wpłynęło do Rady m. st. Warszawy dnia 25 stycznia 2011 r. i organ ten nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, to zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. powinni oni wnieść przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia ww. wezwania. Termin do wniesienia tej skargi upływał zatem 28 marca 2011 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga W. K. i T. K. na uchwałę Rady m. st. Warszawy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2804/2010, wniesiona 24 czerwca 2011 r. została wniesiona z uchybieniem terminu, w związku z czym zasadnie zaskarżonym postanowieniem odrzucono ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.