II OZ 735/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011 r. zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 292/11 odmawiającego dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] w sprawie ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] października 2010r., ale nie otrzymało odpowiedzi. Jednakże w ocenie wnioskodawcy okoliczność ta pozostaje bez wpływu, gdyż jako stowarzyszenie zwykłe w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) zostało założone w celu obrony interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Stowarzyszenie podkreśliło, iż zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu jego działalności, celem stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości, a zgodnie z § 2 ust. 2 tego regulaminu prowadzi ono działalność w szczególności: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia, którym stosownie do § 3 ust. 1 regulaminu jest teren miasta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w/w Stowarzyszenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że analiza uzasadnienia wniosku oraz złożonego regulaminu działalności Stowarzyszenia nie pozostawia wątpliwości, iż sprawa ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nie dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zaskarżone zostało w części dotyczącej konkretnej uwagi Z. L. w sprawie działki usytuowanej przy ulicy [...] na terenie [...]. Jak natomiast wynika z § 2 ust. 1 przedłożonego regulaminu działania Stowarzyszenia celem stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości z obszaru lasu Łagiewnickiego i jego otuliny. Terenem działania stowarzyszenia jest stosownie do § 3 ust. 1 regulaminu miasto L. Istotne jest natomiast uprawnienie Stowarzyszenia wynikające z § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu, na które wnioskodawca powołuje się we wniosku, gdzie zostały sprecyzowane uprawnienia Stowarzyszenia, w szczególności poprzez wskazanie, iż podmiot ten ma uprawnienie do występowania do sądów i innych organów państwa z wnioskami o wszczęcie postępowania i przyłączać się do toczących się postępowań dotyczących praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości z obszaru Lasu [...] i jego otuliny. Przytoczony § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu uszczegóławia ramy działania Stowarzyszenia. Z tego też względu ustalenie, iż terenem działania Stowarzyszenia jest miasto L. nie jest wystarczającą przesłanką, wobec precyzyjnego określenia w § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w § 2 ust. 1 regulaminu, iż działanie Stowarzyszenia w istocie zamyka się w kręgu obrony interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości z obszaru Lasu [...] i jego otuliny, zatem nie każdego właściciela każdej dowolnej nieruchomości. Jak wskazał Sąd, podstawą skargi Z. L. jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego unormowania wprost wynika, iż skargę może wnieść podmiot, który wykaże swój interes prawny, rozumiany jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami, których źródłem są przepisy prawa materialnego lub procesowego a zaskarżoną uchwałą. Oznacza to, iż skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą powszechną, przesłanką takiej skargi jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego, obiektywnego porządku publicznego. Dlatego też argumentacja Stowarzyszenia oparta na wykazaniu, iż podstawą skargi jest ochrona ogólnie rozumianego interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości z obszaru Lasu [...] i jego otuliny nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Z. L. Stowarzyszenie, pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. złożyło zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 13 maja 2011 r. wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że ta sprawa nie dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia jako organizacji społecznej oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że Stowarzyszenie w dniu 19 maja 2011 r. podjęło uchwałę o zmianie § 2 i 3 regulaminu Stowarzyszenia, z których wynika iż celem Stowarzyszenia jest ochrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości przede wszystkim z obszaru Lasu [...] i jego Otuliny, oraz że terenem działania stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgonie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w postępowaniu w charakterze uczestnika - ustawodawca nie określa wprost, iż na prawach strony - może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Należy zauważyć, iż unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. Jak podkreślono w orzecznictwie sadowoadministracyjnym ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 stanowi, iż na terenie gminy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy do których tez należy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 9 tej ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, tryb postępowania w sprawie, uchwalenia i zmiany studium zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia ta była uregulowana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na gruncie tej ustawy podkreślano bowiem, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., Sygn. akt OSK 215/04, LEX nr 174009 oraz postanowienie NSA z 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OZ 104/08). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż skoro procedura uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w Łodzi nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu, o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80). Skarżące Stowarzyszenie upatruje w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego w fakcie, obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości przede wszystkim z obszaru lasu [...] i jego otuliny Powyższa okoliczność nie stanowi natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazania interesu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie będzie dotyczyło wprost jego praw i obowiązków. Tym bardziej, że Z. L. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi w części dotyczącej konkretnej uwagi wniesionej do studium w sprawie działki przy ul. [...]. Ponadto wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi wniosek. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.