II OSK 2630/11

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl 288/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...], uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 1, położonej w P. przy ul. M. oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną po wznowieniu postępowania Starosta P., na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 146 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Organ wskazał, że decyzja budowlana wydana została między innymi w oparciu o decyzję Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej stwierdziło nieważność powyższej decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Burmistrz P. odmówił wydania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w świetle obowiązującego w dacie jego orzekania stanu prawnego objęte postępowaniem przedsięwzięcie inwestycyjne nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzja ta została utrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2009 r. W związku więc ze stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2006 r. z urzędu wznowiono postępowanie w sprawie decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r. W toku postępowania wznowieniowego organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna zarówno z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z obowiązującymi aktualnie przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ po ponownym rozpoznaniu sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc zachodzi sytuacja określona w art. 146 § 2 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenia [...], podnosząc, że w toku postępowania wznowieniowego organ powinien wykazać, że kwestionowane pozwolenie na budowę mogło być wydane bez decyzji środowiskowej. Ponadto organ pominął całkowicie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 712/09, dotyczące prawidłowego ustalenia stron postępowania w rozpatrywanej sprawie. Stowarzyszenie wskazało także, że przedmiotem sprawy jest budowa obiektu budowlanego a nie urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, iż pozwolenie na budowę zostało wydane również z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że istotą wznowionego postępowania jest rozpoznanie sprawy tak jak gdyby nie była ona dotychczas rozstrzygnięta. Decyzję wydaje się przy tym w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i dotyczy działek nr 2, nr 3 i nr 4. Podkreślił, że nie jest obowiązkiem organu dokonywanie analizy wszelkich możliwych przepisów szczególnych pod kątem ich ewentualnego naruszenia przy realizowaniu inwestycji. Wojewoda uznał ponadto, iż pojęcie urządzenia technicznego "zawarte jest w definicji obiektu budowlanego", co oznacza, że i urządzenie infrastruktury technicznej "zawiera się" w obiekcie budowlanym. W pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej mieści się zaś objęta pozwoleniem na budowę stacja telefonii komórkowej. W konsekwencji realizacja inwestycji nie narusza treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zakazuje on realizacji na tym terenie ani urządzeń infrastruktury technicznej, ani obiektów budowlanych, a jedynie nowych obiektów kubaturowych, którego stacja nie stanowi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Stowarzyszenia [...], domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że stwierdzenie ze skutkiem ex tunc nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nie powoduje żadnych następstw dla decyzji wydanej w oparciu o decyzję, której nieważność stwierdzono oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) z uwagi na nieustalenie stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej w dniu 24 sierpnia 2011 r. Stowarzyszanie zmodyfikowało skargę i wniosło również o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję oraz o stwierdzenie nieważności objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że z zaskarżonych decyzji nie wynika dostatecznie czy zdaniem organów obu instancji zaistniała w rozpatrywanej sprawie podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ I instancji w podstawie swojej decyzji powołał zarówno art. 151 § 1 pkt 1, jak i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 146 k.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji również nie wynika w dostateczny sposób czy organ ten stwierdził podstawę wznowienia. Wynika natomiast, że jego zdaniem nie ma podstaw do uchylenia objętego postępowaniem pozwolenia na budowę, gdyż po jego uchyleniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy uznał zaś za prawidłowe zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i przeprowadzone przez niego postępowanie. Jednocześnie jednak w podstawie prawnej swojej decyzji Wojewoda powołał jedynie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznaczałoby, że nie stwierdził podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja została oparta na treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to należałoby stwierdzić, że zapadła ona z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tego przepisu jako prawa materialnego. Sądu uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., która nie tylko co do zasady, ale również faktycznie, dawała podstawę do uchylenia objętego postępowaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Bowiem na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do ponownego wydania dla budowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Nie oznacza to jednak, iż stwierdzenie nieważności wydanej dla tej inwestycji decyzji środowiskowej z dnia [...] stycznia 2006 r. pozostało bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wśród warunków udzielonego pozwolenia na budowę znalazł się w pkt 4 warunek realizacji uwarunkowań sformułowanych w decyzji Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji środowiskowej to pozwolenie na budowę odsyła do uwarunkowań określonych w decyzji już nieistniejącej. Jest to zatem odesłanie nie posiadające merytorycznej treści. W sprawie nie zaistniała zatem podstawa wydania decyzji odmownej wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tego przepisu. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zaistniała również podstawa wydania orzeczenia w oparciu o treść art. 146 § 2 k.p.a. Po przeprowadzeniu po wznowieniu postępowania nie mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej o jakiej w tym przepisie mowa. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, również toczące się w trybie wznowieniowym, musiałoby być bowiem co do zasady umorzone, a dalsze postępowanie dotyczące zrealizowanej budowy toczyłoby się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego przed organami nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, że do umorzenia postępowania doszłoby przy tym po wcześniejszym uchyleniu decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem warunkiem koniecznym byłoby wcześniejsze stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą jednocześnie przesłanki negatywne wymienione w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że organy powinny także ponownie ustalić krąg stron postępowania stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 712/09. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenia [...] domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie samodzielnego ustalenia w kwestii znaczenia skutków prawnych wywołanych stwierdzeniem nieważności decyzji zależnej, na podstawie której wydano drugą decyzję z uwagi na nieokreślenie czy stwierdzenie nieważności, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której wydano decyzję pozwolenie na budowę, wywołało skutek prawny, jeżeli w obiegu prawnym pozostają druga decyzja, a pierwsza nigdy nie była w obiegu prawnym w znaczeniu skutku ex tunc oraz naruszenie art. 141 § 4 oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż stwierdzenie nieważności decyzji zależnej (ex tunc) jest podstawą do wznowienia postępowania (ex nunc). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczętym wniesieniem skargi kasacyjnej obowiązuje zasada ograniczonej kognicji sądu. Rozpoznający sprawę Sąd jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej określonymi, między innymi, treścią postawionych w tej sprawie zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z wyjątkiem sytuacji, gdy w sprawie zaistniały wymienione przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Oznacza to, że wszelkie inne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego lub regulującego postępowania Sąd rozważa wówczas, gdy zostały one wyraźnie sformułowane w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może też brać pod uwagę, z urzędu, innych naruszeń prawa w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, które nie zostały wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej obecnie sprawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...], skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji i żądając uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż wyrok ten został wydany zgodnie z żądaniem tego Stowarzyszenia i w następstwie uwzględnienia jego skargi. Skarga kasacyjna kwestionuje w rzeczywistości więc nie samo rozstrzygnięcie, lecz uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, co jest – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministraycjnym – prawnie możliwe. Postawione w tej skardze zarzuty nie są jednak uzasadnione. Strona skarżąca naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dostrzega w "niedokonaniu samodzielnego ustalenia w kwestii znaczenia skutków prawnych wywołanych stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę...". Tak postawiony zarzut jest oczywiście nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny w kwestii znaczenia i skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie. Sąd wskazał, iż w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności pierwszej z tych decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem drugiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a nie podstawę stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Dalsze wywody prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są konsekwencją tego, przyjętego wyżej poglądu prawnego. Abstrahując od jego trafności należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niedokonanie ustalenia skutków prawnych stwierdzenia nieważności jednej decyzji dla drugiej, zależnej decyzji, jest nieuzasadniony. Skarżące Stowarzyszenie postawiło również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. "poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji zależnej (ex tunc) jest podstawą do wznowienie postępowania (ex nunc). Zarzut ten w treści skargi kasacyjnej nie został w ogóle uzasadniony, mimo iż zakwestionował on szczegółowo uzasadniony, odmienny pogląd Sądu I instancji. Uzasadnienia tego nie może zastąpić fakt wydania w dniu 13 listopada 2012 r. uchwały składu siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 2/12 (publ. w ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1) stwierdzającej, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej a nie podstawę do wznowienia postępowania. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).