I SA/Wa 1200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M. S., A. P., J. L. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S., A. P. oraz J. i P. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] o odmowie przyznania A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. [...]. Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że Naczelnik Urzędu [...] W. decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] odmówił A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do opisanego gruntu. W wyniku złożonego przez następców prawnych byłych właścicieli w/w nieruchomości wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r. stwierdził jej nieważność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez strony, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2003 r. sygn. akt I SA 175/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. wskazując w wyroku, że organy w prowadzonych przez siebie postępowaniach nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Naczelnika Urzędu [...] W. Na skutek wniesionego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] W. z dnia [...] stycznia 1977 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. S., A. P. oraz J. i P. L. W odwołaniu strony wskazały, że przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie stało w sprzeczności z uprzednim jej wykorzystywaniem przez dotychczasowych właścicieli. Minister Infrastruktury rozpatrując przedmiotowe odwołanie, nie podzielił zarzutów podniesionych w jego treści. Jednocześnie wskazał, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Obecnie powyższa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym A. Zgodnie z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1356) z dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. z dniem 1.09.2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się własnością uczelni. Minister wskazał przy tym na treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i podniósł, iż w dniu wydania przedmiotowej decyzji dekretowej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, Plan Ogólny W. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1969 r. nr [...], poz. [...]. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] (d. przy ul. [...]) znajdowała się w jednostce planistycznej [...], z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 1976 r. o lokalizacji inwestycji wydaną - po rozpatrzeniu wniosku A. - przez [...] Urzędu W., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla [...] przy ul. [...] i przy ul. [...] o powierzchni ca [...] ha. Integralną część w/w decyzji lokalizacyjnej stanowiły wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana przez [...] Komisję Planowania Urzędu W., z której wynika, że teren objęty tymi decyzjami znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami: od północy - ul. [...], od wschodu - ul. [...], od południa - terenem [...], a od zachodu - ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajdowała się wewnątrz kwartału ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r. Wobec powyższego organ odwoławczy zważył, że wydana decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1976 r. nie kolidowała z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, nie utraciła również ważności, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], do dnia wydania kwestionowanej decyzji przez Naczelnika [...] W. z dnia [...] stycznia 1977 r. Wskazał nadto, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Urzędu [...] W., na gruncie w/w nieruchomości znajdował się dom [...] o pow. [...] m², [...]. Nadto organ ustalił, iż byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe, tj. prowadzić [...]. Ponadto z pisma Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1972 r. oraz z pisma Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] W. z dnia [...] września 1975 r. wynika, że powyższe zabudowania nie były przewidziane do adaptacji stałej i winny ulec rozbiórce. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie istniała decyzja lokalizacyjna, mająca swoje oparcie w planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą nieruchomość przeznaczono pod budowę [...], to w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym byli właściciele gruntu nie mogli z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Byli właściciele deklarowali zamiar realizowania na przedmiotowej nieruchomości własnych celów mieszkaniowych, z wykorzystaniem usytuowanego na nieruchomości [...], co pozostawałoby w kolizji z przeznaczeniem przedmiotowego terenu według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Mając na uwadze powyższe, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. uznając ją za zasadną (prawidłową). Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S., A. P., J. L. i P. L. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ właściwy w sprawie był zobligowany do poczynienia ustaleń w kwestii możliwości bądź braku możliwości dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli przed wydaniem decyzji. Zebrany w sprawie materiał nie zawiera żadnych dokumentów pochodzących z okresu poprzedzającego wydanie decyzji Naczelnika Urzędu [...] W. z dnia [...] stycznia 1977 r., które dowodziłyby, iż organ przed wydaniem decyzji zbadał wskazaną kwestię. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku zbadania czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, dlatego wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie skarżących za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., iż "ustalono, że byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz usługowe (...)". Ustaleń takich nie poczyniono, jak wykazano, zarówno przed wydaniem spornej decyzji, jak i po jej wydaniu. Niemożliwość dokonania ustaleń ma charakter obiektywny, bowiem byli właściciele nie żyją, zaś stroną postępowania od co najmniej 20 lat są ich następcy prawni, którzy nie mogą w sposób wiążący deklarować osobistych zamiarów swoich nieżyjących przodków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1209/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie powyższe stało się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 456/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powodem takiego rozstrzygnięcia kasacyjnego stało się niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji w motywach swojego orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd ten nie wskazał precyzyjnie przyczyn uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, a ponadto nie przedstawił wskazań co do dalszego postępowania, do czego był zobligowany treścią art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził że: "organ co prawda uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, jednakże w ocenie Sądu I instancji organ błędnie zinterpretował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Sąd podał, że z planu tego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Sądu takie przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej. Jednakże Sąd nie uzasadnił w żaden sposób powyższego stanowiska. Ponadto pominął rozważenie w motywach zaskarżonego wyroku tak ważnych kwestii jak wydanie w dniu [...] maja 1976 r. decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], której integralną część stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne oraz decyzji lokalizacyjnej nr [...], przy jednoczesnym uwzględnieniu, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie znajduje się wewnątrz kwadratu ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r., sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz okoliczności, że istniejące na niej zabudowania – co wynikało z powołanych wcześniej przez Sąd dokumentów – nie były przewidziane do adaptacji stałej i podlegały rozbiórce. Sąd w ogóle nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej oraz jakie ma znaczenie zajęte przez Sąd stanowisko dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Urzędu [...] W. z dnia [...] stycznia 1977 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] w kontekście przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotyczącej korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał na czym polegało stwierdzone w zaskarżonym wyroku naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to uchybienia wskazał jako przyczynę uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C powołanej wyżej ustawy. Całkowity brak wskazań co do dalszego postępowania nie pozwala nawet domyślać się przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zatem wskazane uchybienia procesowe spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wykładnię prawa ustaloną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji winien mieć też na uwadze związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r., sygn. akt I SA 175/02, skoro decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., której dotyczy skarga, zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji publicznej będącym wynikiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem poprzednio wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Zawarte w tym wyroku wskazania co do dalszego postępowania, które stanowią konsekwencję oceny prawnej, wytyczały kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W takim przypadku ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ogranicza się do kontroli, czy organy administracji publicznej prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Związanie Sądu poprzednio dokonaną oceną prawną oznacza, że na tym etapie postępowania nie może on formułować żadnych nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażoną we wcześniejszym wyroku oceną. Wobec czego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd obowiązany jest skontrolować czy organ wykonał właściwie wskazania co do dalszego postępowania, natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których nie dopatrzono się w działaniu organu administracji uchybień nie mogą być ponownie oceniane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z treścią art. 190 powołanej wyżej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 456/10 przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd obowiązany jest skontrolować czy organ wykonał właściwie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r. sygn. akt I SA 175/02. W przedmiotowej sprawie Sąd w całości podziela stanowisko Ministra Infrastruktury co do tego, że decyzja Naczelnika Urzędu [...] W. z dnia [...] stycznia 1977 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Minister w całości uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r. sygn. akt I SA 175/02 i wypełnił swoje ustalenia we wskazanym przez Sąd zakresie. W szczególności organ nadzoru ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości poprzedni właściciele zamierzali realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe tj. prowadzić [...] (pismo skarżących z dnia 17 stycznia 2006 r. k. 54 akt administracyjnych) oraz, że znajdujące się na gruncie zabudowania nie były przewidziane do adaptacji stałej i winny ulec rozbiórce – pismo Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1972 r. k.44 akt administracyjnych i pismo, opinia urbanistyczna z dnia [...] listopada 1972 r. k.43 akt administracyjnych, zarządzenie wykonania robót budowlanych Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] W. z dnia [...] września 1975 r. k. 45 akt administracyjnych. Organ nadzoru dokonał również oceny czy w sprawie były podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania kwestionowanej decyzji objęta była planem zagospodarowania przestrzennego. Plan Ogólny W. zatwierdzony uchwałą Nr [....] Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] lipca 1969 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1969 r. Nr [...], poz. [...]. Według ustaleń tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce planistycznej [...], z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na podstawie powyższego planu teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycję zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], w której ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie [...] przy ul. [...] o powierzchni około [...] ha. Integralną część w/w decyzji lokalizacyjnej stanowiły wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana przez [...] Komisję Planowania Urzędu W. Z powyższych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się wewnątrz kwartału ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r. Organ nadzoru słusznie uznał, że przy takim przeznaczeniu terenu w planie, nie mogło być ono pogodzone z korzystaniem z tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli. Należy dodać, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 konkretyzacja przeznaczenia gruntu winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego z tym, że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W niniejszej sprawie taka konkretyzacja nastąpiła w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] oraz w jej załącznikach. Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie żadnych naruszeń ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.