I OSK 456/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i U. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1209/09 w sprawie ze skargi M. S., A. P., J. L. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od M. S., A. P., J. L. i P. L. na rzecz U. W. kwotę 300 (trzysta) złotych i na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S., A. P., J. L. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Dzielnicowego W.odmówił A. i F. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. W. [...], ozn. nr hip. "W.Nr[...]" d. c. Kw [...], dz. [...] o pow. 1165 m². W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. W wyniku złożonego przez następców prawnych byłych właścicieli ww. nieruchomości wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2001 r. stwierdził jej nieważność. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 października 2003 r. sygn. akt I SA 175/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2001 r. wskazując w wyroku, że organy w prowadzonych przez siebie postępowaniach nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] stycznia 1977 r. Na skutek złożonego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S., A. P. oraz J. i P. L. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1976 r., nr [...]. Obecnie powyższa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym U. W. Zgodnie z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) z dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się własnością uczelni. W dniu wydania decyzji dekretowej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Plan Ogólny W. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. P. [...] (d. przy ul. W. [...]) znajdowała się w jednostce planistycznej [...], z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną po rozpatrzeniu wniosku U. W. przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. W., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla studenckiego przy ul. P. i przy ul. S. o powierzchni 7,5 ha. Integralną część ww. decyzji lokalizacyjnej stanowiły wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana przez S. Komisję Planowania Urzędu m.st. W., z której wynika, że teren objęty tymi decyzjami znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami: od północy – ul. S., od wschodu – ul. P., od południa – terenem projektowanego zbiornika retencyjnego, a od zachodu – ul. S. Przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. "W.Nr [...]" znajdowała się wewnątrz kwartału ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r. Wydana decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1976 r. nie kolidowała z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, nie utraciła również ważności, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. P. 248, do dnia wydania kwestionowanej decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1977 r. W dacie wydania tej decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W., na gruncie ww. nieruchomości znajdował się dom 1-piętrowy o pow. 110 m², garaż blaszany i budynek warsztatowy parterowy. Ponadto organ ustalił, że byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. P. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe, tj. prowadzić warsztat samochodowy. Z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia 10 października 1972 r. oraz z pisma Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 22 września 1975 r. wynika, że powyższe zabudowania nie były przewidziane do adaptacji stałej i winny ulec rozbiórce. Skoro zatem w sprawie istniała decyzja lokalizacyjna, mająca swoje oparcie w planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla studenckiego dla Uniwersytetu Warszawskiego, to w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym byli właściciele gruntu nie mogli z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Byli właściciele deklarowali zamiar realizowania na przedmiotowej nieruchomości własnych celów mieszkaniowych, z wykorzystaniem usytuowanego na nieruchomości jednopiętrowego domu jednorodzinnego oraz celów usługowych, co pozostawałoby w kolizji z przeznaczeniem przedmiotowego terenu według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S., A. P., J. L. i P. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż organ właściwy w sprawie był zobligowany do poczynienia ustaleń w kwestii możliwości bądź braku możliwości dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli przed wydaniem decyzji, czego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. nie uczyniono, a więc wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Nieprawdziwe zdaniem skarżących jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., iż "ustalono, że byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. P. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz usługowe (...)". Ustaleń takich nie poczyniono. Niemożliwość dokonania ustaleń ma charakter obiektywny, bowiem byli właściciele nie żyją, zaś stroną postępowania od co najmniej 20 lat są ich następcy prawni, którzy nie mogą w sposób wiążący deklarować osobistych zamiarów swoich nieżyjących przodków. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość warszawska położona przy ul. P. [...] (d. W. [...]) ozn. hip. "W.Nr [...]" o pow. 1165 m² została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie ww. dekretu, nieruchomość na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy m.st. W., a następnie na własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Byli właściciele omawianej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości w dniu 7 maja 1948 r. W wyniku jego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r. wydaną z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. odmówiono zainteresowanym przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości stwierdzając, że korzystanie przez wnioskodawcę z ww. gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla studenckiego dla Uniwersytetu Warszawskiego – zgodnie z lokalizacją nr [...]z dnia [...] maja 1976 r. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotyczące: złożenia wniosku przez podmiot do tego legitymowany, w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Brak spełnienia jednej z przesłanek, które zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu powinny być spełnione kumulatywnie, powodował, iż decyzja rozstrzygająca wniosek o przyznanie własności czasowej winna orzekać o odmowie żądanego prawa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że właściciele omawianej nieruchomości złożyli wniosek w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 ww. dekretu i byli w posiadaniu tego gruntu w dacie jego złożenia, tj. w dniu 7 maja 1948 r. Nieruchomość w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji ([...] stycznia 1977 r.) znajdowała się według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. W. Nr [...]z dnia [...] lipca 1965 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 15 września 1969 r. Nr 9, poz. 128 w jednostce planistycznej [...], z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowany był dom jednopiętrowy o pow. 110 m2, garaż blaszany i budynek warsztatowy parterowy. Zgodnie z ustaleniami powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. W. decyzja o lokalizacji inwestycji Nr [...]z dnia [...] maja 1976 r. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Z treści ww. decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku U. W. w sprawie lokalizacji osiedla studenckiego, ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji na terenie położonym w Dzielnicy M. przy ul. P. i ul. S. o pow. ca 7,5 ha. Integralną część tej decyzji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna Nr [...]wydana przez Stołeczną Komisję Planowania Urzędu m.st. W., z której wynikało, że teren objęty tymi decyzjami znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami; od północy – ul. S., od wschodu ul. P., od południa – teren proj. zbiornika retencyjnego, a od zachodu – ul. S. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się wewnątrz kwadratu ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia 25 maja 1976 r. Jak wynika z materiałów zgromadzonych przez organ w aktach sprawy (m.in. pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia 10 października 1972 r. i pisma Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 22 września 1975 r.) istniejące na przedmiotowej nieruchomości zabudowania, tj. dom jednorodzinny, garaż blaszany i budynek warsztatowy nie były przewidziane do adaptacji stałej i podlegały rozbiórce. Sąd wskazał, że z dodatkowych ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania (pismo M. S., A. P. i J. i P. L. z dnia [...] stycznia 2006 r.) wynika, iż b. właściciele omawianej nieruchomości zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe. W ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, że wobec przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zlokalizowania na tym terenie osiedla studenckiego U. W. – zgodnie z lokalizacją nr [...]z dnia 25 maja 1976 r. – spełnione zostały wymogi art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), który rozszerzył przesłanki określone dekretem z dnia 26 października 1945 r. uzasadniające odmowę przyznania własności czasowej. W konsekwencji organ błędnie przyjął, iż z uwagi na wskazane wyżej przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i zlokalizowanie na tym terenie osiedla studenckiego U. W. nie mogły być realizowane cele własne b. właścicieli oraz ich następców prawnych. Organ co prawda uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, jednakże w ocenie Sądu błędnie zinterpretował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Z planu tego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Sądu takie przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279) przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie prawa własności czasowej; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez istotne braki w uzasadnieniu wyroku w zakresie potwierdzającym stanowisko merytoryczne Sądu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ww. dekretu poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość wedle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu takie sformułowanie wyklucza zabudowę jednorodzinną istniejącą wówczas i do tego przeznaczoną do rozbiórki. Ponadto, jeśli takie określenie przeznaczenia nieruchomości byłoby uznane za dość ogólne, to w związku z tym wymaga konkretyzacji na podstawie innych niż plany zagospodarowania przestrzennego aktów planowania lub udokumentowania w inny sposób (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, opubl. ONSAiWSA 2009/2/18). W niniejszej sprawie konkretyzacja przeznaczenia nieruchomości została udokumentowana decyzją o lokalizacji inwestycji osiedla studenckiego U. W., której integralnymi częściami są wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna Stołecznej Komisji Planowania Urzędu m.st. W., nr [...]. Na podstawie obejmującego przedmiotową nieruchomość planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji należy jednoznacznie stwierdzić, że została ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności, której jednak nie można zakwalifikować do żadnej kategorii zabudowy rodzinnej. A zatem przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w sposób zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie organu, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że przedmiotowa nieruchomość mogła być nadal wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ zwrócił również uwagę na uchwałę Nr [...] Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1976 r. w sprawie rozwoju jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego w latach 1976–1980 (M.P. z 1976 r. Nr 31, poz. 134), która zobowiązywała wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego do opracowania wojewódzkich planów rozwoju budownictwa jednorodzinnego na lata 1976–1980. Przy opracowaniu ww. planów należało przede wszystkim uwzględnić m.in. podporządkowanie przestrzennej lokalizacji budownictwa jednorodzinnego ustaleniom planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów miast i gmin oraz koncentrację zabudowy i kompleksową realizację w określonym czasie zespołów zabudowy jednorodzinnej oraz niedopuszczanie do rozproszonej realizacji budownictwa indywidualnego poza budownictwem uzupełniającym. Minister Infrastruktury podniósł też, że w przeciwieństwie do intensywnej zabudowy przeznaczonej dla mniejszej ilości osób na danym terenie (zalecenie realizowania budownictwa jednorodzinnego w większych zespołach), wysoka intensywność, tak jak w planie zagospodarowania nr [...]z 1969 r., przeznaczona była dla dużych budynków mieszkalnych i osiedli mieszkaniowych. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, że przedmiotowa nieruchomość będzie zaspokajała potrzeby mieszkaniowe wielu osób, to nie można dokonać jego interpretacji w sposób, który prowadzi do konkluzji, że nieruchomość ta może zaspokajać potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny. Gdyby wedle planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. przedmiotowa nieruchomość przewidziana była pod zabudowę jednorodzinną, to takie przeznaczenie mogło zostać wskazane wprost w tym planie. Tym samym, skoro nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, to oznacza to, że nie była przeznaczona pod taką zabudowę, tak jak twierdzi Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury stwierdzono ponadto, że nieuwzględnienie przez Sąd wydanej w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji oraz innych możliwych form zagospodarowania przewidzianych planem z 1969 r. narusza przepis art. 133 § 1, który obliguje Sąd do wydania rozstrzygnięcia na podstawie całości akt sprawy. Sąd nie zajął stanowiska w przedmiocie znaczenia wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie naruszony też został art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wskazującego motywy rozstrzygnięcia i nie wskazania w jaki sposób zostały naruszone przez organ powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylenie przez Sąd decyzji nastąpiło z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. wniósł także R. U. W., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie: a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W.(Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 232 k.c. poprzez przyjęcie, że wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie mają doniosłości prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, b) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. w zw. z art. 1, 14 i 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) oraz art. 1, 3 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż hodowla zwierząt domowych (krów, nutrii, kur, kaczek, gołębi pocztowych) oraz prowadzenie sadu i ogrodu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 32 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że M. S., A. P. oraz P. L. są stroną niniejszego postępowania, b) art. 133 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku wyłącznie na części materiału zgromadzonego w aktach, wskazującego na wykorzystanie ww. nieruchomości na zabudowę jednorodzinną, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu dowodów wskazujących na prowadzenie przez dotychczasowych właścicieli na ww. gruncie działalności rolnej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. poprzez przyjęcie, że organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu oraz dokonały błędnej interpretacji planu ogólnego zagospodarowanie przestrzennego miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] lipca 1969 r. Wskazując na powyższe R. U. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m.in., że w chwili obecnej U. W. jest ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. P. [...]. U. weszła w posiadanie ww. gruntu na podstawie decyzji administracyjnych, których ważności nikt nie zakwestionował. Uzyskanie przez U. W. prawa wieczystego użytkowania, a następnie własności ww. nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w zw. z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Powyższy stan prawny jest aktualny na dzień dzisiejszy. Wskazano również, że na dzień 27 września 1990 r., tj. na dzień uwłaszczenia U., nie istniały żadne nierozstrzygnięte roszczenia do gruntu (prawa osób trzecich). Wniosek Państwa P. o przyznanie prawa własności czasowej został negatywnie rozpatrzony w dniu [...] stycznia 1977 r., zainteresowani nie wnieśli odwołania. W księdze wieczystej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. W ocenie U. nabycie przez nią prawa własności nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, w dobrej wierze i w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych. Z tego względu nie ma gruntu Skarbu Państwa, na którym można byłoby ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych Państwa P. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2008 roku, I OSK 874/07, Lex nr 483199). Nadto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie powinno być prowadzone jako alternatywa dla postępowania odszkodowawczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono także argumentację dotyczącą pozostałych zarzutów. Uczestnicy postępowania M. S., A. P., J. L. i P. L. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wnosili o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zawarte w nich zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – okazały się w zdecydowanej większości usprawiedliwione. Jak słusznie zarzucił Minister Infrastruktury uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dostatecznie w motywach kwestionowanego orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał precyzyjnie przyczyn uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, a ponadto nie przedstawił wskazań co do dalszego postępowania, do czego był zobligowany treścią powołanego przepisu. Powyższe uchybienie pozostaje w związku z zarzucanym w obu skargach kasacyjnych naruszeniem art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy przekazanych sądowi przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny kształtowany jest w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest m.in. ustalenie czy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "organ co prawda uzupełnił materiał dowodowy w sprawie" (ta lakoniczna konstatacja ma niewątpliwie związek ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r., sygn. akt I SA 175/02), jednakże w ocenie Sądu I instancji organ błędnie zinterpretował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Sąd podał, że z planu tego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Sądu takie przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej. Jednakże Sąd nie uzasadnił w żaden sposób powyższego stanowiska, pomijając też m.in. rozważenie w motywach zaskarżonego wyroku tak istotnych kwestii jak wydanie w dniu [...] maja 1976 r. decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], której integralną część stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne oraz decyzji lokalizacyjnej nr [...], przy jednoczesnym uwzględnieniu, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie znajduje się wewnątrz kwadratu ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia 25 maja 1976 r., sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz okoliczności, że istniejące na niej zabudowania – co wynikało z powołanych wcześniej przez Sąd dokumentów – nie były przewidziane do adaptacji stałej i podlegały rozbiórce. Sąd w ogóle nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej oraz jakie ma znaczenie zajęte przez Sąd stanowisko dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. P. [...] w kontekście przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotyczącej korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał na czym polegało stwierdzone w zaskarżonym wyroku naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia wskazał jako przyczynę uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Całkowity brak wskazań co do dalszego postępowania nie pozwala nawet domyślać się przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanych dotychczas przepisów postępowania uznać należało za uzasadnione, nie budzi też wątpliwości, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast nieuzasadniony jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej U. W. dotyczący naruszenia art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym to przepisem w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skoro M. S., A. P., J. L. i P. L. brali udział jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na którą wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która to skarga była przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, to niezrozumiałym jest zarzut naruszenia poprzez udział tych osób w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 32 p.p.s.a. Wskazane wcześniej uchybienia procesowe spowodowały, iż koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W zaistniałej w sprawie sytuacji przedwczesne byłoby odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wykładnię prawa ustaloną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten winien też mieć na uwadze związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r., sygn. akt I SA 175/02, skoro decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., której dotyczy skarga, zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji publicznej będącym wynikiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem poprzednio wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zawarte w tym wyroku wskazania co do dalszego postępowania, które stanowią konsekwencję oceny prawnej, wytyczały kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W takim przypadku ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny, analogicznie jak przy związaniu wynikającym z art. 153 p.p.s.a., ogranicza się do kontroli, czy organy administracji publicznej prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Związanie Sądu poprzednio dokonaną oceną prawną oznacza, że na tym etapie postępowania nie może on formułować żadnych nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażoną we wcześniejszym wyroku oceną. Sąd obowiązany jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy skontrolować czy organ wykonał właściwie wskazania co do dalszego postępowania, natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których nie dopatrzono się w działaniu organu administracji uchybień nie mogą być ponownie oceniane (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, Lex nr 281309, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, Lex nr 3977665 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 712/09, Lex nr 554169). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.