II OSK 1323/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1810/09 w sprawie ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1810/09, po rozpoznaniu skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku K. i W. G. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku położonego przy ul. K. [...] w Krakowie (działka nr [...] obr. [...] K.), stanowiącego własność B. M., w celu wykonania robót budowlanych objętych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie, polegających m.in. na przemurowaniu lica ścian zewnętrznych w podziemnej części budynku wraz z założeniem izolacji pionowej, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił zezwolenia na wejście. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...]sierpnia 2006 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2006 r. i orzekł o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w celu wykonania robót budowlanych wskazanych w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta obejmuje swym zakresem roboty budowlane polegające na przemurowaniu lica ścian zewnętrznych w podziemnej części budynku wraz z założeniem izolacji pionowej wskazane w ww. decyzji PINB. Skoro zatem organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. objął ww. roboty budowlane i w celu ich wykonania zezwolił na wejście na działki nr [...] i [...] to tym samym uznał, że do zrealizowani robót wystarczające będzie tylko udostępnienie tych działek. Zdaniem Prezydenta roboty budowlane, które inwestor zamierza wykonać w ścianie przebiegającej pomiędzy budynkami A i B przy ul. K., mogą zostać wykonane od strony budynku nr B będącego własnością inwestora, zatem nie jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku nr A. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i W. G. podnieśli, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. dotycząca decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2006 r. o zezwoleniu na wejście w teren nieruchomości stanowiącej działkę [...] i [...] obr. [...] K. odnosiła się wyłącznie do niezabudowanych działek [...] i [...], które sąsiadują z działką nr [...]. Działka ta nie może być uznana za niezabudowaną i nigdy nie była przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na wejście do budynku. Postępowanie dotyczące działki nr [...] obr. [...] K., na której znajduje się budynek przy ul. K. A, wszczęte wnioskiem z dnia 21 listopada 2006 r., stanowi odrębną sprawę administracyjną i jest pierwszym postępowaniem dotyczącym wejścia do sąsiedniego budynku położonego na dz. nr [...] obr. [...] K. w celu wykonania robót budowlanych wskazanych w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem odwołujących się twierdzenie organu I instancji, że do zrealizowania robót dotyczących ściany wspólnej z budynkiem K. A leżącym na działce [...] wystarczą jedynie działki [...] i [...] nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na uwarunkowania wynikające z konstrukcji budynku A. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody na korzystanie z sąsiedniego budynku w takim zakresie, jaki został ujęty we wniosku inwestora. Decyzja wydana na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do nabycia przez inwestora wyłącznie prawa wejścia do sąsiedniego budynku w celu umożliwienia mu prawidłowego wykonania robót na terenie lub w obiekcie, do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor zamierza natomiast oprócz prac wykonywanych przy budynku B, prowadzić prace budowlane również w budynku A (zdjęcie posadzki, skucie podłoża i wykonanie wykopów w celu odsłonięcia części fundamentów budynku B). Przy tak zdefiniowanym zakresie prac, organ administracji nie może udzielić pozwolenia na korzystanie z sąsiedniego budynku, bowiem byłoby to równoznaczne z wyrażeniem zgody na wykonanie prac budowlanych w budynku sąsiada. Zdaniem organu jedynie sąd cywilny może zezwolić na dokonanie czynności, które prowadziłyby do naruszenia struktury budynku sąsiedniego - A. Prowadzone postępowanie administracyjne jest zatem bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. W skardze K. i W. G. zarzucili powyższej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. i art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie organu winno ograniczać się tylko do orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedni przy określeniu granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie może rodzić uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości której dotyczy, to brak jest przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1188/07, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. podzielając argumentację skargi. Wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jedynie bezprzedmiotowość postępowania upoważnia organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego obejmują konieczność zbadania niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora – określenia granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Organ nie ma podstaw do rozstrzygania innych spraw administracyjnych podlegających rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach - rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Skargą kasacyjną B. M. zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię oraz art. 105 k.p.a. W skardze wskazano, że postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego ewentualne udostępnienie terenu sąsiedniej nieruchomości nie może wiązać się z pracami budowlanymi, które nie są prawnie zalegalizowane, a przez to również nieprecyzyjnie scharakteryzowane. W sprawie wydane zostało pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych jedynie na terenie, z którego korzysta inwestor - brak natomiast jakiegokolwiek pozwolenia na dokonanie podobnych prac na terenie sąsiadującym z inwestycją. Wojewoda nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do istoty, z uwagi na fakt, iż nie została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na dokonanie prac budowlanych na nieruchomości wnoszącej skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1055/08, oddalił powyższą skargę kasacyjną wskazując, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a. bowiem zaistniał stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. W wyroku tym podkreślono, że jeżeli wnioskodawcy wyraźnie domagali się wydania decyzji merytorycznej o niezbędności wejścia do budynku znajdującego się w Krakowie przy ul. K. [...] celem dokonania robót wynikających z decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, to obowiązkiem organów administracji obu instancji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania w granicach zakreślonych w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia ww. przepisu, skoro organ odwoławczy go w sprawie nie zastosował uchylając się jednocześnie od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem NSA oceny takiej winien dokonać organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd. Wojewoda Małopolski, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r., jednak z odmienną od organu I instancji argumentacją. Wyjaśnił, że udzielenie pozwolenia na wejście na teren w celu wykonania robót budowlanych w przypadku braku zgody sąsiada na wejście na jego teren może dotyczyć takich prac przygotowawczych i robót budowlanych, które podlegają regulacji w ustawie Prawo budowlane, czyli wymagają pozwolenia na budowę, podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub wynikają z decyzji nakazowej organów nadzoru budowlanego. Zezwolenie na wejście w teren może być wydane po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub dokonaniu skutecznego zgłoszenia lub gdy decyzja nadzoru budowlanego stanie się ostateczna. Organ wskazał, że inwestorzy zamierzają oprócz prac wykonywanych przy budynku B prowadzić prace budowlane również w budynku A, które mają polegać na zdjęciu posadzki wykonanej z płytek lastrykowych, skuciu podłoża i wykonaniu wykopów w celu odsłonięcia części fundamentów budynku B. zdaniem Wojewody inwestorzy nie uzyskali uprawnień do ich prowadzenia bowiem decyzja PINB z dnia [...] listopada 2004 r. nie obejmuje prac w budynku A. Przepis art. 47 ust. 2 Praw budowlanego nie uprawnia do wykonywania na terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do wykonywania na tym terenie lub w obiekcie robót budowlanych, które w sposób trwały ingerowałyby w sąsiednią nieruchomość lub też, jak w niniejszej sprawie, wymagałyby w celu przywrócenia do stanu poprzedniego uzyskania zgody organu administracji. Ponadto organ wskazał, że budynek A wpisany jest do rejestru zabytków, a więc prowadzenie robot budowlanych wymaga także pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na ich prowadzenie. W skardze K. i W. G. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wskazali, że nałożony decyzją PINB obowiązek został wykonany z wyjątkiem tej części podziemnej elewacji budynku, która znajduje się w granicy z budynkiem A – decyzja Wojewody utrzymuje natomiast w mocy decyzję, która czyni niewykonalnym obowiązek nałożony decyzją PINB. W skardze zwrócono uwagę na braki w postępowaniu dowodowym dotyczące głównie ustalenia stanu konstrukcji budynku A, który w rzeczywistości nie posiadając własnej ściany od strony budynku przy ul. K. B, praktycznie dzieli w sensie konstrukcyjnym wspólny los z budynkiem B. Dlatego zdaniem skarżących wniosek, jakoby nakazane przez PINB roboty mogłyby zostać wykonane od strony budynku B, jest nieprawidłowy. W opinii skarżących art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zastępując zgodę właściciela stanowi podstawę do korzystania z nieruchomości na cele budowlane określone w decyzji właściwego organu. Taką decyzją jest natomiast ich zdaniem decyzji PINB z dnia [...] listopada 2004 r. W skardze podniesiono, że w sprawie nie przeprowadzono analizy treści ww. decyzji poprzestając na przedstawieniu z góry przyjętej koncepcji. Nakaz zawarty w tej decyzji odwołuje się do zakresu prac szczegółowo określonego w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Zdaniem skarżących rzeczą organu w tej sprawie jest jedynie wydanie w zastępstwie właściciela zgody na wejście do jego budynku ustalenie natomiast niezbędności i zakresu prac jakie inwestor ma wykonać, a ponadto ocena podstawy prawnej zamierzonych przez niego działać pozostaje poza zakresem granic sprawy. Kwestie te wynikają z decyzji, na podstawie której inwestor wykonuje swoje prace. Okoliczności dotyczące robót przekraczających wydane zezwolenia rozstrzygają organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżących w świetle powyższego uzasadnionym byłoby nawet przypuszczenie, że Wojewoda Małopolski naruszył wynikającą z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasadę związania organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego wydanego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd powołując się na treść art. 47 Prawa budowlanego wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, ma obowiązek ustalić po pierwsze, iż inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w ust. 1 omawianego przepisu, oraz po drugie, że dla wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (budynku, lokalu), przy czym zgoda, o której mowa w ust. 1 musi obejmować sposób, zakres i terminy korzystania z ww. obiektów. Zdaniem Sądu ustalenie pierwszej z przesłanek nie będzie z reguły nastręczać trudności – już z faktu złożenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowanego wynika jej zaistnienie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnośnie drugiej przesłanki Sąd zwrócił jednak uwagę, że na rozprawie przeprowadzonej przez organ II instancji, obok stanowiska wnioskodawcy, który oświadczył m.in. że prace przy przemurowywaniu będą polegać na zdjęciu posadzki wykonanej z płytek lastrikowych, skucia podłoża i wykonaniu wykopów w budynku A, w celu odsłonięcia części fundamentów budynku B, stanowisko wyraził również pełnomocnik B. M., zgodnie z którym możliwe jest wykonanie powyższych prac od strony budynku B. Na możliwość wykonania spornych prac bez potrzeby wchodzenia do budynku A wskazał on ponadto na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. Zdaniem Sądu takie całkowicie sprzeczne stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości świadczą o sporze co do istnienia drugiej przesłanki koniecznej do wydania decyzji w oparciu o ww. art. 47 ust. 2, czyli co do niezbędności wejścia do budynku stanowiącego własność B. M. Skoro więc o niezbędności tej rozstrzyga właściwy organ, to powinien on poczynić ustalenia faktyczne pozwalające na stwierdzenie, czy w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Ustaleń takich organ jednak nie poczynił, przyjmując bez zastrzeżeń stanowisko wnioskodawcy przy pominięciu istniejącej sprzeczności stanowisko stron postępowania. Sąd podkreślił, że organ w ogóle nie rozpatrywał zasadności wniosku w zakresie istnienia przesłanki niezbędności i nie zajął w tym przedmiocie żadnego stanowiska. Nie uzasadnił także, z jakich przyczyn uznał za uzasadnione w świetle art. 47 Prawa budowlanego, stanowisko wnioskodawcy. Nie zbadał ponadto, czy przewidywane przez wnioskodawcę do wykonania w budynku A prace istotnie są niezbędne w takim zakresie, jak to przedstawił wnioskodawca na rozprawie. Zdaniem Sądu wszystkie powyższe ustalenia organ winien poczynić wykorzystując wszelkie dostępne środki dowodowe, w tym także treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...], mając nadto na uwadze, iż budynek A wpisany jest do rejestru zabytków. Zaskarżona decyzja została więc podjęta przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności, z naruszeniem zasad wynikających z przepisów postępowania – art. 7, 77 i 75 § 1 k.p.a. także jej uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie odnosi się do przesłanki niezbędności, o której mowa w art. 47 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zasadny jest więc zarzut skarżących, że w istocie zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu, z uwagi na konieczność dokonania istotnych w sprawie ustaleń, w tym przeprowadzenia dowodów, należało wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję poprzedzającą decyzję zaskarżoną. Skargą kasacyjną B. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 47 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym wyroku Sąd bezzasadnie powołał się na art. 153 p.p.s.a. skoro w poprzednim wyroku nie dokonał merytorycznej wykładni art. 47 Prawa budowlanego, a w uzasadnieniu zawarł tylko taki pogląd prawny, iż bezzasadne było przyjęcie postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. Oczywistym jest wobec pozostałej treści uzasadnienia, że słowo bezprzedmiotowe było użyte w nawiązaniu do art. 105 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pominął bezspornie ustaloną okoliczność faktyczną, że wnioskodawca nie ograniczył wniosku jedynie do wejścia na teren sąsiedniego budynku, ale domagał się upoważnienia do wykonania robót budowlanych na terenie tego budynku, do którego nie miał tytułu prawnego ani nie posiadał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, która ze względu na jego zabytkowy charakter jest obligatoryjnie wymagana. Wykładnia art. 47 Prawa budowlanego wynikająca ze stanowiska Sądu I instancji jest błędna i prowadzi do skutków sprzecznych z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 8 i 12 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w wyniku poglądu wyrażonego przez WSA organy administracyjne zmuszone będą prowadzić postępowanie w celu ustalenia okoliczności, które i tak nie mogą prowadzić do skutecznego uwzględnienia wniosku K. i W. G. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną racjonalna i zgodna z celem i zakresem art. 47 Prawa budowlanego była wykładnia dokonana przez organy, zgodnie z którą w trybie tego przepisu nie można upoważniać właściciela sąsiedniej nieruchomości do dysponowania terenem nie będącym jego własnością i upoważniać go do wykonania robót budowlanych, na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Omawiany przepis, jako stanowiący ustawowe ograniczenie prawa własności, nie może być wykładany rozszerzająco – na jego podstawie nie można nakładać na właściciela budynku obowiązku znoszenia prowadzenia w jego obrębie takich prac budowlanych, które ingerują w jego budynek. Wykładnia art. 47 w kontekście konstytucyjnej ochrony praw własności powinna prowadzić do poglądu, że przepis ten daje jedynie podstawę do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości lub budynku wtedy, kiedy zachodzi techniczna konieczność wykonania z tego miejsca jakichś prac budowlanych na sąsiedniej nieruchomości (np. tynkowanie ściany stojącej w granicy) ale bez prawa dokonywania na tej nieruchomości, a tym bardziej w budynku, jakichkolwiek prac, które naruszają jego strukturę, a tym samym naruszają prawo własności w szerszym zakresie niż to wynika z literalnej treści tego przepisu. W uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K. i W. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie jest uzasadniony, podniesiony jako jedyny, zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 47 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, ma obowiązek ustalić po pierwsze, iż inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w ust. 1 omawianego przepisu, oraz po drugie, że dla wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (budynku, lokalu), przy czym zgoda, o której mowa w ust. 1 musi obejmować sposób, zakres i terminy korzystania z ww. obiektów. Sąd I instancji uznał także, że skoro z treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że o niezbędności rozstrzyga właściwy organ, to ten organ winien poczynić ustalenia faktyczne pozwalające na stwierdzenie, czy w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Ustalenia te powinny także dotyczyć zakresu planowanych prac bowiem nie wynika on jednoznacznie z materiału dowodowego sprawy. Brak ustaleń w tym zakresie był przyczyną uchylenia decyzji obu instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 47 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Sąd dokonał analizy przesłanek tego przepisu w świetle materiału dowodowego sprawy i po stwierdzeniu nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego nakazał organom zbadanie czy w sprawie zachodzi przesłanka niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (budynku A). Sąd nie wypowiadał się przy tym na temat rodzaju czy też legalności zamierzonych przez inwestora robót, jak również dopuszczalnego zakresu robót, jakie mogą być wykonywane na terenie sąsiedniej nieruchomości. Według art. 47 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane "W razie nie uzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości". Rozstrzygając wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane odsyła do przesłanek, które ustanowione zostały w art. 47 ust. 1. Zgodnie z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy "Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu". Ustanowione w art. 47 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane przesłanki, to: - po pierwsze, potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, należy rozumieć: "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Nie budzi wątpliwości, że roboty objęte decyzją pozwolenia na użytkowanie z dnia [...].11.2004r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie należą do robót budowlanych. Po drugie - udzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, którą art. 47 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane uzależnia od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje natomiast, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Przy ocenie tych okoliczności konieczne jest uwzględnienie rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym dotyczącym inwestycji, co do której ma być wydane zezwolenie na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tej przesłanki wskazując, że skoro z treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że o niezbędności rozstrzyga właściwy organ, to ten organ winien poczynić ustalenia faktyczne pozwalające na stwierdzenie, czy w celu wykonania wnioskowanych robót budowlanych w budynku B niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku A przy ul. K. w Krakowie. Sąd nakazał także ustalenie zakresu zamierzonych robót wobec braku jednoznacznych ustaleń co do tej, istotnej dla ustalenia ww. przesłanki, okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do określenia, jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim obiekcie. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogranicza się jedynie do kwestii niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych. Błędnie zatem przyjmuje skarżąca w kasacji, że to ona jako właściciel sąsiedniej nieruchomości jest władna określić, czy zamierzone przez inwestora roboty budowlane są niezbędne i jaki ma być ich zakres (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998r. II SA/Gd 1880/96. Lex nr 61641). Wskazać jednakże należy, że wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w rozumieniu art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie oznacza możliwości naruszenia substancji budynku lub lokalu na tejże nieruchomości. Roboty budowlane o jakich mowa w art. 47 ust. 1 ww. ustawy dotyczą bowiem wyłącznie budynku inwestora a nie zaś budynku lub lokalu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Trzecią przesłanką ustanowioną w art. 47 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, jest uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. W sprawie nie ulega wątpliwości, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości zgody takiej nie wyraziła. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane, nakazując organom przed wydaniem na wniosek inwestorów decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, a więc przesłanki z tego przepisu. Wobec nie podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pomija wywody kasacji dotyczące zastosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, orzekając w granicach zaskarżenia, z powodu niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.