II OSK 2615/11

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 412/11 w sprawie ze skargi M. P. i Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 28 listopada 2005 r. nr XXXIX/338/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 412/11 oddalił skargę M. P. i Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 28 listopada 2005 r., nr XXXIX/338/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. Z. i M. P. wezwali Radę Miejską w Ogrodzieńcu do usunięcia naruszenia prawa oraz ich interesu prawnego uchwałą tej Rady z dnia 25 listopada 2005 r., Nr XXXIX/338/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ogrodzieniec obejmującego sołectwa: Fugasówka -Markowizna, Gebło, Kolonia Biegło, Gulzów, Kiełkowice, Mokrus, Podzamcze, Ryczów, Ryczów Kolonia, Żelazko – Śrubiarnia z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995. W uzasadnieniu wezwania stwierdzili, że plan obejmuje m.in. położoną w sołectwie [...] ich działkę nr [...] znajdującą się częściowo na terenie oznaczonym symbolem "R" – tereny rolnicze a częściowo na terenie oznaczonym symbolem "H1MNR" – teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz działkę nr [...] znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem "R" (§ 18 uchwały). Stwierdzili, że regulacje zawarte w planie nie tylko naruszają ich uzasadniony interes prawny, ale również obowiązujące przepisy. Wymienione działki przylegają do drogi publicznej – lokalnej oznaczonej w planie symbolem KDL. Odwołując się do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wskazali, że niedopuszczalnym jest określenie jedynie minimalnej szerokości dróg w liniach rozgraniczających z odesłaniem do rysunku planu, gdyż pozwala to na dowolne, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie maksymalnej szerokości tych linii ( § 7 ust. 2 uchwały), w tym również możliwość ich rozszerzenia na ich nieruchomości. Powyższe stanowi, zdaniem małżonków P., przesłankę do stwierdzenia nieważności planu w całości. Dalej stwierdzili, że zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Tymczasem w przypadku planu z 25 listopada 2005 roku kwestionowany plan został sporządzony w skali 1:2000 chociaż nie zaistniał przypadek uzasadniający sporządzenie mapy planu w tej skali. Również to uchybienie jako stanowiące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ich zdaniem przesłankę do stwierdzenia jego nieważności, gdyż stanowi naruszenie jednej z zasad sporządzania planu o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również, że w planie określono dopuszczalną wysokość obiektów nie definiując zresztą tego pojęcia, co oznaczałoby, iż regulacje te dotyczą wszystkich obiektów na terenie objętym planem a nie tylko obiektów budowlanych, wskazując jednocześnie na sposób jej ustalenia (np. § 6 ust. 3 lit. a czy § 18 ust. 3 planu). Tymczasem w przypadku budynków kwestię sposobu obliczania wysokości reguluje, i to w sposób odmienny, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Działanie takie jest ich zdaniem niedopuszczalne, gdyż posłużenie się w treści planu pojęciami nie mającymi swojej definicji legalnej powoduje niemożność stosowania aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając fakt istnienia naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego jako właścicieli ww. działek stwierdzili, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej ), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. Na wezwanie to skarżący nie otrzymali odpowiedzi. W skardze na ww. uchwałę małżonkowie P. powołali się na treść art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzuty i twierdzenia sformułowane wcześniej w skierowanym do Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu wezwaniu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ogrodzieńcu wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała między innymi, że na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu Z. i M. P. złożyli uwagę do planu, dotyczącą zmiany przeznaczenia całej działki nr [...] pod zabudowę. Zgodnie z procedurą uwaga została odrzucona przez Burmistrza a następnie przez Radę, gdyż przeznaczenie takie nie byłoby zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Ogrodzieniec. Druga działka nr [...], stanowiąca własność Z. i M. P., położona w miejscowości [...] została ustaleniami planu w całości pozostawiona w dotychczasowym rolnym użytkowaniu, co również jest zgodne z ustaleniami ww. Studium. Zdaniem Rady wszystkie czynności określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przy uchwalaniu planu wypełnione. Rada podkreśliła, że przesłanką stosowania mapy w skali 1:2000 była wielkość obszaru opracowania. Jest to zgodne z § 6 rozporządzenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w planie zostały też zawarte ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy oraz określono sposób jej wyliczenia. W planie nie ma definicji wysokości budynku, która jest zawarta w powoływanym przez skarżących rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących Rada stwierdziła, że prawo własności nieruchomości nie jest prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach, o jakich mowa m.in. w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ograniczeniom ustawowym. Ograniczenia prawa własności wynikające z planów zagospodarowania mają zatem swoje źródło w ustawie, co jest zgodne z wymaganiami konstytucyjnymi. Na rozprawie sądowej w dniu 9 września 2011 r. pełnomocnicy Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu stwierdzili, że szerokość dróg przebiegających przy działkach skarżących nr [...] i nr [...], w liniach rozgraniczających zaznaczonych na rysunku planu, odpowiadała faktycznej szerokości tych dróg w terenie w dacie uchwalenia planu. Już wówczas bowiem drogi te istniały w tych granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak zaznaczył Sąd, podstawę wniesienia w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym konieczną przesłanką wniesienia skargi jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali aby sformułowane w skardze braki zaskarżonej uchwały skutkowały naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwie skarżący nie wskazali w ogóle jaki konkretnie istniejący ich interes prawny lub uprawnienia zostały kwestionowanym planem naruszone, a w szczególności, że sformułowane w skardze braki planu ograniczają ich w korzystaniu z działek, których są współwłaścicielami. W tym względzie powołali się tylko ogólnie na uprawnienia właścicielskie wynikające z treści art. 140 Kodeksu cywilnego nie wykazując, że braki te wpływają negatywnie na wykonywanie przez nich prawa własności. Twierdząc, że "w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana" nie wskazali o jaką konkretnie wartość prawną chodzi oraz, iż istotnie została ona naruszona lub może być naruszona w konkretnej perspektywie czasowej w związku z ich konkretnymi zamierzeniami właścicielskimi. Nawet gdyby zatem teoretycznie przyjąć, że sformułowane w skardze wadliwości planu mogą być zakwalifikowane jako wynikające z istotnego naruszenia prawa, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że skutkuje to naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej skali części graficznej, Sąd wskazał, że skarżący nawet nie sformułowali zarzutu, iż skala 1:2000 wpływa w jakikolwiek sposób na ich prawa i obowiązki jako właścicieli nieruchomości. Nie może też naruszać interesu prawnego lub uprawnień skarżących fakt, że w części tekstowej planu nie ustalono konkretnej szerokości objętych planem dróg lecz odesłano do ich linii rozgraniczających w części graficznej (rysunku) planu, w sytuacji gdy, jak to wynika z oświadczeń pełnomocników strony przeciwnej złożonych na rozprawie sądowej w dniu 9 września 2011 r., przedmiotowe linie rozgraniczające na rysunku planu pokrywają się z rzeczywistym przebiegiem tych dróg w terenie. Nie zachodzi zatem obawa, że w oparciu o kwestionowany plan może dojść do rozszerzenia tych dróg na działki skarżących. Również gdy chodzi o zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą treści § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący w żaden sposób nie wykazali, a nawet nie podnieśli, że to ewentualne naruszenie narusza ich konkretny interes prawny lub uprawnienia. W szczególności nie twierdzą, że ewentualnie mają zamiar realizować jakiś konkretny obiekt budowlany, którego dopuszczalnej wysokości nie dałoby się ustalić w oparciu o zapisy kwestionowanego planu. Uznając zatem, że skarżący nie wykazali, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji skargę oddalił. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. i Z. P., reprezentowani przez adwokata, zawarli następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu Nr XXXIX/338/2005 z dnia 28 listopada 2005 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż brak ustalenia w tekście planu konkretnej szerokości dróg przy jednoczesnym odesłaniu do rysunku planu nie narusza interesu prawnego czy uprawnień skarżących, skutkuje możliwością określenia maksymalnej szerokości drogi w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż przebieg tych dróg odpowiada rzeczywistości pozostaje bez znaczenia, brak jest bowiem jakichkolwiek przeszkód, by w dowolnym momencie Gmina dokonała poszerzenia drogi oznaczonej symbolem KDL w sposób dowolny, jako że tekst planu nie zawiera żadnych ograniczeń w tym zakresie. Wskazano również, że podnoszony przez skarżących brak w tekście zaskarżonej uchwały definicji pojęcia "wysokość zabudowy", stanowiąc naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, w sposób istotny narusza interes prawny skarżących. Uniemożliwia bowiem wydanie pozwolenia na budowę dla jakiejkolwiek zabudowy czy budynku, czym uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Podniesiono również, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż sporządzenie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej skali nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego planu w całości. Skoro bowiem przepis art. 16 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje zasady, jakie obowiązują przy sporządzaniu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narzucając obowiązek sporządzania rysunku w określonej skali, to sporządzenie rysunku w skali innej niż wynika to z tego przepisu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są konsekwencją naruszenia wskazanych przez skarżących naruszeń prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podstawę oddalenia skargi stanowiło niewykazanie przez skarżących naruszenia ich konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, a istnienie takiego naruszenia determinuje posiadanie legitymacji skargowej. Dopiero wykazanie takiego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia – bezpośredniego, konkretnego i istniejącego w dacie wnoszenia skargi pozwala na rozpatrywanie innych wadliwości planu. Skarżący wskazują na naruszenia powołanych przepisów, ale w żaden sposób nie wykazują by takie ewentualne naruszenia skutkowały naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia. Nie mają wpływu na sytuację skarżących ani skala planu, ani też nieustalenie konkretnej szerokości objętych planem dróg (przy odesłaniu do linii rozgraniczających w części graficznej planu a te linie pokrywają się z rzeczywistym przebiegiem dróg w terenie). Skarżący nie wykazali także, by sposób określenia wysokości zabudowy w jakikolwiek sposób ograniczał ich aktualny, bezpośredni interes prawny związany z konkretnym zamiarem inwestycyjnym. W sytuacji, gdy to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia decyduje o posiadaniu legitymacji skargowej a wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone, przepisy nie zostały powiązane ze wskazaniem w jaki sposób naruszają one w dacie wniesienia skargi interes prawny lub uprawnienie skarżących, zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione. W tej sytuacji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji.