II SA/Gl 412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. ( które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w Ogrodzieńcu dnia [...] r. ) Z. i M. P. ( dalej również jako skarżący ) wezwali Radę Miejską w Ogrodzieńcu do usunięcia naruszenia prawa oraz ich interesu prawnego uchwałą tej Rady z dnia 25 listopada 2005 r. Nr XXXIX/338/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ogrodzieniec obejmującego sołectwa: Fugasówka -Markowizna, Gebło, Kolonia Biegło, Gulzów, Kiełkowice, Mokrus, Podzamcze, Ryczów, Ryczów Kolonia, Żelazko – Śrubiarnia z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995 (zwanej dalej planem miejscowym lub zaskarżoną uchwałą ). W uzasadnieniu wezwania stwierdzili, że plan obejmuje m.in. znajdującą się w sołectwie Podzamcze ich działkę nr [...] znajdującą się częściowo na terenie oznaczonym symbolem "R" – tereny rolnicze a częściowo na terenie oznaczonym symbolem "H1MNR" – teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz działkę nr [...] znajdującą na terenie oznaczonym symbolem "R" ( § 18 uchwały ). Regulacje zawarte w planie nie tylko naruszają ich uzasadniony interes prawny ale również obowiązujące przepisy. Wymienione działki przylegają do drogi publicznej – lokalnej oznaczonej w planie symbolem KDL. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem ) wynika, że parametry drogi muszą być wyraźnie określone w tekście planu. Niedopuszczalnym jest zatem, jak to uczyniła Rada Miejska w Ogrodzieńcu, określenie jedynie minimalnej szerokości dróg w liniach rozgraniczających z odesłaniem do rysunku planu, gdyż pozwala to na dowolne, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie maksymalnej szerokości tych linii ( § 7 ust. 2 uchwały), w tym również możliwość ich rozszerzenia na ich nieruchomości. Stwierdzenie nieważności planu w tej części skutkowałoby wyeliminowaniem z jego treści elementów obligatoryjnych, stąd wskazane naruszenie przepisów stanowi zdaniem małżonków P. przesłankę do stwierdzenia nieważności planu w całości ( w tym względzie powołali się skarżący m.in. na wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 roku sygn. akt II OSK 1560/08; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 roku, sygn. akt 871/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2011 roku sygn. akt II SA/GL 1180/10). Dalej stwierdzili, że zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1 : 2000. Tymczasem w przypadku planu z 25 listopada 2005 roku kwestionowany plan został sporządzony w skali 1 : 2000 chociaż nie zaistniał przypadek uzasadniający sporządzenie mapy planu w tej skali. Również to uchybienie jako stanowiące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ich zdaniem przesłankę do stwierdzenia jego nieważności przez sąd ( powołano się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 871/10), gdyż stanowi naruszenie jednej z zasad sporządzania planu o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Nadto podnieśli, że w planie określono dopuszczalną wysokość obiektów nie definiując zresztą tego pojęcia, co oznaczałoby, iż regulacje te dotyczą wszystkich obiektów na terenie objętym planem a nie tylko obiektów budowlanych, wskazując jednocześnie na sposób jej ustalenia ( np. § 6 ust. 3 lit. a czy § 18 ust. 3 planu ). Tymczasem w przypadku budynków kwestię sposobu obliczania wysokości reguluje i to w sposób odmienny § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Działanie takie jest ich zdaniem niedopuszczalne, gdyż posłużenie się w treści planu pojęciami nie mającymi swojej definicji legalnej powoduje niemożność stosowania aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( w tym względzie powołali się skarżący na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt II SA/GL 164/10). Uzasadniając fakt istnienia i naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego jako właścicieli ww. działek stwierdzili, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 KC. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, iż sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego " wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej ( uprawnienia, możliwości prawnej ), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. Na wezwanie to skarżący nie otrzymali merytorycznej odpowiedzi. Wobec powyższego małżonkowie P. wnieśli w dniu [...] r. na ww. uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę do sądu administracyjnego z powołaniem się na treść art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym ), żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzuty i twierdzenia sformułowane wcześniej w skierowanym do Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu wezwaniu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ogrodzieńcu wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdy zaskarżony plan zagospodarowania nie narusza zdaniem Rady powołanych w skardze przepisów. Nie został naruszony art. 15 ust. 2 ustawy, gdyż w planie określono m.in. przeznaczenie każdego terenu ustalając dla niego przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne zaś na załączniku graficznym do uchwały zostały ustalone linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach gospodarowania. Określono również zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym wielkości określające gabaryty, wysokość zabudowy, geometrię dachów oraz zasady usytuowania budynków na działce budowlanej. Zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanym planie ( § 7 ) ustalono zasady rozwoju sieci i urządzeń komunikacji, w tym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi zostały ustalone konkretne szerokości tras komunikacyjnych dla poszczególnych klas dróg i ulic, które są zgodne z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Stwierdzono również w odniesieniu do działek skarżących, że działka nr [...] położona w miejscowości Podzamcze została ustaleniami planu przeznaczona: - w części przylegającej do działki drogowej nr D [...] na szerokości około od 1,0 m do 1,4 m włączona w pas drogowy istniejącej ulicy [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem KDL. Droga KDL jest elementem podstawowego układu komunikacyjnego terenu, zapewnia dostępność do istniejących i wyznaczonych w planie terenów budowlanych. Jej przebieg został utrzymany po istniejącym śladzie ulicy, tak aby minimalizować zajmowanie nieruchomości usytuowanych po obu jej stronach oraz zapewnić możliwość jej modernizacji, - w części wydzielonej liniami rozgraniczającymi pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oznaczone na rysunku planu symbolem H 1 MNR. Tereny budowlane obejmują około [...] ha powierzchni działki nr [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy, została oznaczona na rysunku planu i biegnie w odległości 5m od linii rozgraniczającej ulicy [...], - część zachodnia działki pozostaje w dotychczasowym rolnym użytkowaniu. Przeznaczenie działki nr [...] w planie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ogrodzieniec zatwierdzonego Uchwałą Nr XII/104/99 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 18 sierpnia 1999 roku. Podała też Rada, że na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu Z. i M. P. złożyli uwagę do planu, dotyczącą zmiany przeznaczenia całej działki nr [...] pod zabudowę. Zgodnie z procedurą uwaga została odrzucona przez Burmistrza a następnie przez Radę, gdyż przeznaczenie takie nie byłoby zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Ogrodzieniec. Druga działka nr [...], stanowiąca własność Z. i M. P., położona w miejscowości Podzamcze została ustaleniami planu w całości pozostawiona w dotychczasowym rolnym użytkowaniu, co również jest zgodne z ustaleniami ww. Studium. Zdaniem Rady wszystkie czynności określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przy uchwalaniu planu wypełnione. Rada podkreśliła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ogrodzieniec obejmujący jej sołectwa z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995 został opracowany na aktualnych podkładach mapowych ewidencyjnych w skali 1:2000 uzyskanych przez Gminę z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starosty Zawierciańskiego dla obszaru o powierzchni ok. 5800 ha. Przesłanką stosowania mapy w skali 1 : 2000 była wielkość obszaru opracowania. Jest to zgodne z § 6 rozporządzenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w planie zostały też zawarte ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy oraz określono sposób jej wyliczenia. W planie nie ma definicji wysokości budynku, która jest zawarta w powoływanym przez skarżących rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących Rada stwierdziła, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne. Jak wynika z treści art. 6 ust. 1 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach o jakich mowa m.in. w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ograniczeniom ustawowym. Ograniczenia prawa własności wynikające z planów zagospodarowania mają zatem swoje źródło w ustawie, co jest zgodne z wymaganiami konstytucyjnymi. Na rozprawie sądowej w dniu 9 września 2011 r. pełnomocnicy Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu stwierdzili, że szerokość dróg przebiegających przy działkach skarżących nr [...] i nr [...], w liniach rozgraniczających zaznaczonych na rysunku planu, odpowiadała faktycznej szerokości tych dróg w terenie w dacie uchwalenia planu. Już wówczas bowiem drogi te istniały w tych granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę jej wniesienia stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym konieczną przesłanką wniesienia skargi jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis ten nie daje zatem uprawnień do wniesienia skargi tylko celem wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa jeżeli naruszenie to nie łączy się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego . W tym względzie legitymacja skargowa wynikająca z tego przepisu ukształtowana jest inaczej niż legitymacja skargowa organu nadzoru oparta na treści art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że wynikające z art. 101 ust. 1 omawianej ustawy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powinno być rzeczywiste, realnie istniejące a nie hipotetyczne, możliwe do wystąpienia w bliżej nieokreślonej przyszłości. Musi istnieć bowiem związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa zaskarżoną uchwałą i negatywnymi skutkami tego naruszenia w odniesieniu do interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, opartych o przepisy prawa materialnego, z których ten interes lub uprawnienie wynika ( zobacz np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 618/11, LEX nr 862792 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 744/10, LEX nr 753617). W konsekwencji dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali aby sformułowane w skardze braki zaskarżonej uchwały (miejscowego planu zagospodarowania ) skutkowały naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwie skarżący nie wskazali w ogóle jaki konkretnie istniejący ich interes prawny lub uprawnienia zostały kwestionowanym planem naruszone, a w szczególności, że sformułowane w skardze braki planu ograniczają ich w korzystaniu z działek których są współwłaścicielami . W tym względzie powołali się tylko ogólnie na uprawnienia właścicielskie wynikające z treści art. 140 Kodeksu cywilnego nie wykazując, że braki te wpływają negatywnie na wykonywanie przez nich prawa własności. Twierdząc, że " w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana" nie wskazali o jaką konkretnie wartość prawną chodzi oraz, iż istotnie została ona naruszona lub może być naruszona w konkretnej perspektywie czasowej w związku z ich konkretnymi zamierzeniami właścicielskimi. Nawet gdyby zatem teoretycznie przyjąć, że sformułowane w skardze wadliwości planu mogą być istotnie zakwalifikowane jako wynikające z istotnego naruszenia prawa, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że skutkuje to naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Gdy chodzi o zarzut niewłaściwej skali części graficznej to skarżący nawet nie sformułowali zarzutu, że skala 1 : 2000 wpływa w jakikolwiek sposób na ich prawa i obowiązki jako właścicieli nieruchomości. Nie może też naruszać interesu prawnego lub uprawnień skarżących fakt, że w części tekstowej planu nie ustalono konkretnej szerokości objętych planem dróg lecz odesłano do ich linii rozgraniczających w części graficznej ( rysunku ) planu, w sytuacji gdy jak to wynika z oświadczeń pełnomocników strony przeciwnej, złożonych na rozprawie sądowej w dniu 9 września 2011 r., przedmiotowe linie rozgraniczające na rysunku planu pokrywają się z rzeczywistym przebiegiem tych dróg w terenie. Nie zachodzi zatem obawa, że w oparciu o kwestionowany plan może dojść do rozszerzenia tych dróg na działki skarżących. Również gdy chodzi o zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą treści § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący w żaden sposób nie wykazali, a nawet nie podnieśli, że to ewentualne naruszenie narusza ich konkretny interes prawny lub uprawnienia. W szczególności nie twierdzą, że ewentualnie mają zamiar realizować jakiś konkretny obiekt budowlany, którego dopuszczalnej wysokości nie dałoby się ustalić w oparciu o zapisy kwestionowanego planu. Wobec powyższego skoro skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1 270 ze zm.). su.