I OSK 2385/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1254/11 w sprawie ze skargi G.P. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 1 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. odrzucił skargę G.P. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 1 kwietnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.P. uczyniła postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 1 kwietnia 2011 r. nr [...] (dot. [...]) w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, z uwagi na treść art. 111 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei, w replice na odpowiedź na skargę, skarżąca wskazała, że wprawdzie zaskarżony akt nie jest orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i nie należy do postanowień na które przysługuje zażalenie, niemniej jednak, wbrew stanowisku organu, odmowa uzupełnienia decyzji powinna nastąpić w formie decyzji, a nie postanowienia. Następnie skarżąca wywiodła, że w dacie wydania postanowienia przepis art. 111 nie zawierał jednostki redakcyjnej w postaci § 1 "b", która, dla uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, przewiduje formę postanowienia – w tym brzmieniu przepis obowiązuje dopiero od 11 kwietnia 2011 r. – a w konsekwencji organ zobowiązany był do wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, tylko bowiem w formie decyzji może nastąpić rozstrzygnięcie sprawy, a wydane przez GIODO postanowienie odpowiada w swej istocie decyzji administracyjnej – kończy postępowanie w danej instancji (bez merytorycznego rozstrzygnięcia) i tym samym zamyka możliwość rozstrzygnięcia o całości wniosku o uzupełnienie decyzji w zakresie podniesionych w nim, merytorycznych zagadnień. W dniu 5 lipca 2011 r. skarżąca, za pośrednictwem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, złożyła kolejne pismo. W piśmie tym powtórzyła swoje wcześniejsze stanowisko i dodatkowo wskazała, że w jej sprawie odmowa uzupełnienia decyzji wykroczyła poza kwestie proceduralne (art. 123 § 2 k.p.a.) i objęła także kwestie prawnomaterialne, m.in. dotyczące statusu administratora danych osobowych i interpretacji art. 7 pkt 4 i art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe pismo organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1254/11 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia 29 listopada 2010 r. w trybie art. 111 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. Podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, Lex 741551). Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że zakwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne, jego ocena nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro ten kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 i § 3 tejże ustawy). Sąd wojewódzki dodał, że fakt, iż organ administracji odniósł się w postanowieniu do kwestii merytorycznych nie nadaje temu postanowieniu przymiotu samoistnie zaskarżalnego aktu, lecz stanowi jedynie negatywne odniesienie się organu do treści wniosku skarżącej o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zawiera odniesienie się organu co do kwestii merytorycznych zamieszczonych w decyzji z dnia 29 listopada 2010 r., a nie, jak usiłuje dowieść skarżąca, co do kwestii merytorycznych nowo (odrębnie) rozpoznanych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła G.P. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) . art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z 58 § 1 pkt.1 i art.3 § 2 i § 3, art.111 § 1 P.p.s.a, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 kpa oraz art.6 kpa i 134 § 1 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie GIODO z dnia 1.04.2011 r. w całości stanowi rozstrzygnięcie uzupełniające, nie mogące być przedmiotem samodzielnej skargi należącej do właściwości sądu administracyjnego, a skarga na to postanowienie jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c - P.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art.5 ust.2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że sprawa objęta zaskarżonym postanowieniem sądu nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu z uwagi na to, że dotyczy sprawy wynikającej z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c - P.p.s.a w związku z art.141 § 4 i art.166 P.p.s.a i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust.2 P.p.s.a poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę sprawy oraz wyjaśnień z jakich powodów sąd zastosował podstawę z art.5 ust.2 P.p.s.a - tj. że sprawa wynika z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c - P.p.s.a w związku z art.141 § 4 i art.166 P.p.s.a i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art.3 § 2 i § 3 P.p.s.a i z art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 104, 105 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez zawężenie stanowiska i sprzeczność co do stanu faktycznego przy podstawie z art.58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 § 3 P.p.s.a. i poprzez niepełną, niemiarodajną (niewłaściwą) ocenę prawną rozstrzygnięcia GIODO z dnia 1.04.2011 r. jako rozstrzygnięcia uzupełniającego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c- P.p.s.a w związku z art.141 § 4 i z art.166 P.p.s.a oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a , art. 6, 7, 8, 9 kpa i art.7 i art. 77 ust.2 Konstytucji RP oraz art. 170 P.p.s.a prowadzące do możności poniesienia szkody wskutek wydania orzeczenia. Ponadto skarżąca zrzuciła naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a poprzez brak zastosowania art. 12 pkt.1, art.18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych przy ocenie charakteru prawnego rozstrzygnięcia GIODO z dnia 1.04.2011 r. jako rozstrzygnięcia uzupełniającego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a- P.p.s.a poprzez brak zastosowania art. 70-73 w związku z art. 55, art. 22 § 1 pkt 4, art. 22 § 3, art. 37, 38, 67 ustawy z dnia 27.07.2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych, § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28.05.1996 r. w sprawie prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. U. nr 62, poz. 286 ze zm.) przy przyjęciu podstawy, że sprawa wynika z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.45 ust. 1 Konstytucji RP skutkujące możnością poniesienia szkody wskutek wydania orzeczenia. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, pomimo że Sąd I instancji podał częściowo błędną podstawę rozstrzygnięcia, to samo jednak rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie odpowiada prawu. Bezsporne w sprawie jest, że zaskarżone postanowienie GIODO z dnia 1 kwietnia 2011 r. dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia 29 listopada 2010 r. w trybie art. 111 k.p.a. Instytucja uzupełnienia decyzji (dotycząca także postanowień - art. 126 k.p.a.) została tak skonstruowana w art. 111 k.p.a., że należy wykluczyć możliwość, aby od orzeczeń w tym przedmiocie przysługiwały środki odwoławcze. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 k.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. Natomiast ocena kompletności danego aktu, a więc zasadności wniosku o jego uzupełnienie podlega, w zależności od etapu i rodzaju postępowania administracyjnego, bądź ocenie organu odwoławczego, bądź sądu administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego aktu, do którego odnosi się wniosek o uzupełnienie. Nawet jeżeli uzupełnienie decyzji zostało dokonane w formie decyzji, to nie jest to odrębna, samoistna decyzja, ale właśnie dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega on odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi (pozytywnej lub negatywnej) co do jej żądania w przedmiocie uzupełnienia. Taka sama sytuacja jest w przypadku uzupełnienia decyzji, której organ dokonał w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy bowiem zażalenie, co wynika wprost z art. 141 § 1 w związku z art. 111 k.p.a. Jak wskazano wyżej, na postanowienie uzupełniające decyzję w trybie art. 111 K.p.a. nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowią samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzygają odrębnej sprawy. Przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., postanowienie o odrzuceniu skargi powinno być wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a nie jak uczynił to Sąd I instancji, powołując w podstawie również art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, iż mimo częściowo błędnej podstawy prawnej wskazanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia samo rozstrzygniecie jak i argumenty podniesione w uzasadnieniu odpowiadają prawu, a co za tym idzie zgodnie z art. 184 P.p.s.a. brak jest podstaw, by je wyeliminować z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga również kwestia związana z zakresem niniejszego postępowania, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną G.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2011 r. o odrzuceniu skargi i w związku z tym bada tylko to czy Sąd I instancji prawidłowo wydał postanowienie o odrzuceniu skargi. Dlatego też poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają inne wnioski skarżącej podniesione w skardze kasacyjnej. Należy również zaznaczyć, iż skarżąca nie powołała jakichkolwiek okoliczności, które dowodziłyby, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie naruszył prawo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.