II SA/Wa 1254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji p o s t a n a w i a odrzucić skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.P. uczyniła postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, z uwagi na treść art. 111 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei, w replice na odpowiedź na skargę, skarżąca wskazała, że wprawdzie zaskarżony akt nie jest orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i nie należy do postanowień na które przysługuje zażalenie, niemniej jednak, wbrew stanowisku organu, odmowa uzupełnienia decyzji powinna nastąpić w formie decyzji, a nie postanowienia. Następnie skarżąca wywiodła, że w dacie wydania postanowienia przepis art. 111 nie zawierał jednostki redakcyjnej w postaci § 1 "b", która, dla uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, przewiduje formę postanowienia – w tym brzmieniu przepis obowiązuje dopiero od 11 kwietnia 2011 r. – a w konsekwencji organ zobowiązany był do wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, tylko bowiem w formie decyzji może nastąpić rozstrzygnięcie sprawy, a wydane przez GIODO postanowienie odpowiada w swej istocie decyzji administracyjnej – kończy postępowanie w danej instancji (bez merytorycznego rozstrzygnięcia) i tym samym zamyka możliwość rozstrzygnięcia o całości wniosku o uzupełnienie decyzji w zakresie podniesionych w nim, merytorycznych zagadnień. W dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca, za pośrednictwem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, złożyła kolejne pismo. W piśmie tym powtórzyła swoje wcześniejsze stanowisko i dodatkowo wskazała, że w jej sprawie odmowa uzupełnienia decyzji wykroczyła poza kwestie proceduralne (art. 123 § 2 k.p.a.) i objęła także kwestie prawnomaterialne, m.in. dotyczące statusu administratora danych osobowych i interpretacji art. 7 pkt 4 i art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe pismo organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie art. 111 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że odmowa uzupełnienia decyzji, z uwagi na odniesienie się przez organ w wydanym w tym zakresie postanowieniu do kwestii merytorycznych, jest w istocie aktem z zakresu działalności organów administracji publicznej (decyzją), podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za błędne, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07) orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, Lex 741551). Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że zakwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne, jego ocena nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro ten kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 i § 3 tejże ustawy). Natomiast sam fakt, iż organ administracji odniósł się w postanowieniu do kwestii merytorycznych nie nadaje temu postanowieniu przymiotu samoistnie zaskarżalnego aktu, lecz stanowi jedynie negatywne odniesienie się organu do treści wniosku skarżącej o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zawiera odniesienie się organu co do kwestii merytorycznych zamieszczonych w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., a nie, jak usiłuje dowieść skarżąca, co do kwestii merytorycznych nowo (odrębnie) rozpoznanych. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że treść przepisu art. 111 k.p.a. obowiązująca w dniu [...] kwietnia 2011 r. nie regulowała formy w jakiej ma nastąpić uzupełnienie albo odmowa uzupełnienia decyzji. W orzecznictwie bezsporne było bowiem, że odmowa uzupełnienia decyzji następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia (art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 111 k.p.a., por. np. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07, Lex 505244; czy też wcześniejsze postanowienie NSA z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 977/97, Lex 34928), a ustawodawca dokonując nowelizacji procedury administracyjnej jedynie uwzględnił powyższe orzecznictwo i wprowadził do treści art. 111 k.p.a. jednostkę redakcyjną w postaci § 1 "b". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.