II SA/Kr 1216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., Nr LVII/733/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej J. J. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 19 listopada 2008 r. Uchwałę Nr LVII/733/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". W dniu [....] października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę skierowała J.J. , będąca współwłaścicielką działek nr [....] i [....] zlokalizowanych w obszarze 7 ZP – tereny zieleni urządzonej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej zwana w skrócie jako "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tymi przepisami, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w planie regulacji wymaganych w tym przepisie, naruszenie art. 16 u.p.z.p. przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały, naruszenie art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia (zaopiniowania) projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tym przepisem, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz naruszenie art. 140 K.c., polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwalenie planu miejscowego pozbawiło skarżącą możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono również, że inni współwłaściciele posiadali decyzję o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu z dnia 20 grudnia 2005 r. dla inwestycji polegającej na "budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną przy ul. [....] w K.". Stwierdzono, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji inwestycji planowanej przez skarżącą. Zarzucono także, że z treści uchwały nie wynika jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Stwierdzono dalej, że uchwała Rady miasta Krakowa zawiera także inne uchybienia. Dla obszarów o symbolu ZP Rada Miasta Krakowa nie określiła w treści planu wskaźnika intensywności zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w uchwale tej wskaźnik zabudowy dla terenów ZP nie został określony, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały w terenach tych nie dopuszcza się zabudowy kubaturowej, dla której to zabudowy jest ustalany odpowiedni wskaźnik. Dla obsługi terenu Parku Aleksandry zabezpieczono odpowiednią ilość miejsc parkingowych poprzez wyznaczenie parkingów na obrzeżach parku, spełniając tym wymóg ustawy. Dopuszczone w terenie 7 ZP boisko sportowe stanowi urządzenie terenowe, które można realizować na bardzo ograniczonym terenie trzech działek ewidencyjnych, co stanowi wystarczające ograniczenie zastępujące wskaźnik. Niezasadne jest twierdzenie strony przeciwnej jakoby możliwa byłaby lokalizacja określonej zabudowy w ramach przeznaczenia podstawowego w terenach ZP i że jako przeznaczenie dopuszczalne możliwa jest lokalizacja urządzeń związanych z elementami wyposażenia parku, które również mogą polegać na zabudowie terenu. W tym zakresie wyjaśniono, że w uchwale w art. 5 ust. 1 pkt 7 zdefiniowano pojęcie elementów wyposażenia parku wskazując jedynie elementy niekubaturowego zainwestowania eliminując nawet wiaty zadaszenia. Rada Miasta Krakowa nie naruszyła art. 15 ust.2 pkt. 6 u.p.z.p. bowiem tereny, w których przewiduje się zabudowę posiadają określone maksymalne wskaźniki zabudowy. Podkreślono także, że w przeprowadzonej procedurze sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w istocie nie uzyskano opinii o projekcie planu miejscowego. Zwrócono uwagę na okoliczności faktyczne, które miały miejsce w połowie listopada 2008 r. Jak wskazano, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w życie 15 listopada 2008 r., a uchwała w sprawie miejscowego planu została podjęta w dniu 19 listopada 2008 r., a więc 4 dni po wejściu w życie ustawy. Jakkolwiek zgodnie z literą prawa powinien działać już regionalny dyrektor ochrony środowiska, to jednak faktycznie do dnia 19 listopada 2008 r. nie wykonywał swoich kompetencji z powodów - jak można mniemać - czysto technicznych. Tym samym nie było realnej możliwości przedłożenia temu organowi projektu planu miejscowego do zaopiniowania - w myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca - wprowadza zmiany w przepisach regulujących procedurę sporządzania planu miejscowego i nie umieścił przepisów przejściowych dotyczących szczególnego stosowania tych przepisów (to znaczy konieczności ponowienia procedury planistycznej) to oznacza to, że obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego przez organ regionalnego dyrektora ochrony środowiska występuje tylko w tych przypadkach, których procedura sporządzania planu miejscowego w chwili wejścia w życie planu znajdowała się co najwyżej na etapie opiniowania projektu planu miejscowego. Uzyskanie bowiem opinii na etapie późniejszym byłoby jawnym złamaniem normy art. 17 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, uznano, że w świetle przepisów nie było konieczności przeprowadzania czynności opiniowania projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w toku procedury planistycznej przy sporządzaniu planu dla obszaru "Park Aleksandry" albowiem w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko projekt planu miejscowego został już przedstawiony radzie gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag w myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1679/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej. J.J. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 273/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., przejawiającą się w błędnym uznaniu, że w sprawie tej nie było konieczne uzyskanie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu. Wskazano, że ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) dodano do art. 17 punkt 6c u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinie o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Tym samym w dniu 19 listopada 2008 roku, gdy Rada Miasta Krakowa podejmowała decyzję w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" uzyskanie opinii o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego było obligatoryjne. Wprawdzie procedura planistyczna rozpoczęta została w niniejszej sprawie gdy przepis ten nie obowiązywał, nie zwalniało to jednak z obowiązku uzyskania opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że będąca przedmiotem kontroli sądów administracyjnych uchwała Rady Miasta Krakowa podejmowała decyzję w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej, przy czym naruszenie trybu sporządzania planu było na tyle istotne, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodowało nieważność tejże uchwały, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, opub. w LEX nr 238489). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, Sąd ten zajął bardzo precyzyjne stanowisko wprost wyrażając, że brak zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska - stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - stanowi w tej sprawie tak istotne naruszenie procedury planistycznej, że uzasadnia stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku kilkakrotnie przytoczył ten pogląd wyraźnie wskazując na znaczenie uchybienia zaopiniowania projektu planu miejscowego w tej sprawie i związany z tym skutek w postaci konieczności stwierdzenia nieważności tego planu. Jest to więc wyraźnie sformułowany pogląd prawny dotyczący interpretacji skutku w postaci braku uzyskania opinii z jednym z organów administracji publicznej (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym będąc jedynie związanym oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11 należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 28 u.p.z.p. Należy również wskazać, że ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) dodano do art. 17 punkt 6 c u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinie o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Tym samym w dniu 19 listopada 2008 roku, gdy Rada Miasta Krakowa podejmowała uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" bez uzyskania opinii o projekcie planu od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i to pomimo tego, że procedura planistyczna rozpoczęta została w niniejszej sprawie gdy przepis ten nie obowiązywał, co jednak nie zwalniało z obowiązku uzyskania opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Należy podnieść, że brak przepisów międzyczasowych wskazuje na konieczność zastosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z którą od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, a które trwają w czasie dokonywania zmiany w prawie. Dla oceny skutków niedopełnienia przez organ obowiązku wynikającego z treści art. 17 pkt 6c u.p.z.p. nie może mieć znaczenie to, że przedmiotową uchwałę podjęto kilka dni po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wprowadzających obowiązek uzyskania tych opinii, jak tego chce organ, albowiem ustawa zmieniająca o której mowa przewidywała odroczony termin wejścia w życie zawartych w niej zapisów, umożliwiający także organowi zapoznanie się z jego treścią. Zaniechanie uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, wymaganej przepisem art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. powoduje zatem nieważność zaskarżonej uchwały w całości, co w tej sprawie przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawach dotyczących badania zgodności z prawem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Sąd bada zachowanie procedury przez organy planistyczne do chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym podnoszona przez Radę Miasta Krakowa okoliczność uzyskania opinii z dnia 28 lipca 2011 r. o przedmiotowym planie miejscowym od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie ma znaczenia co do oceny prawidłowości samej procedury. Opinia ta bowiem nie została wyrażona w trybie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Sama przy tym treść tej opinii wskazuje na działanie Regionalnego Dyrektora na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z tym artykułem organ opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddaje ten projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Zasady zaś opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Podjęcie opinii w powołanym trybie nie można uznać za prawnie skuteczne wobec już uchwalonego i obowiązującego planu miejscowego, skoro powołany przepis wyraźnie wskazuje na opiniowanie projektu planu miejscowego, a nie już uchwalonego i obowiązującego planu. Trudno byłoby przy tym stwierdzić, jaki sens miałoby opiniowanie obowiązującego planu miejscowego. Ponadto, w tej sprawie pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdzając, że nie doszło do zaopiniowania przedmiotowego planu miejscowego, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może uznać, że wyrażenie prawnie skutecznej opinii miało jednak miejsce. W zakresie bowiem oceny poszczególnych etapów procedury uchwalania planu miejscowego stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, i to ani w stosunku do tego stanu ocenianego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na datę 15 października 2010 r. (poprzedni wyrok Sądu I instancji w tej sprawie), ani na datę 19 kwietnia 2011 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a.