I OSK 576/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1069/11 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1069/11 oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i orzekł: 1. o odmowie zwrotu części działek: [...] na rzecz J.K. i R.K., 2. o odmowie zwrotu części działek: [...] na rzecz J.K., J.K. oraz R.K. W uzasadnieniu decyzji podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek: [...] na rzecz J.K., J.K. oraz R.K. Opierając się na poczynionych ustaleniach stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym, w jego ocenie, nie zachodzą w stosunku do niej określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zbędności, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Od odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym do Wojewody [...] R.K. podniósł, że skoro dokonano zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to podstawę prawną decyzji powinien stanowić art. 136 ust. 2 u.g.n., a zatem wydanie decyzji w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art.137 u.g.n. stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie wskazał, że wnioskowane do zwrotu parcele katastralne [...] stanowiące własność A.K. oraz W.K., decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...] zostały wywłaszczone, jako niezbędne na cele budownictwa, zaś z zawartego w nich odesłania do decyzji lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] wynika, że ustalała ona lokalizację magazynów. W dacie wywłaszczenia właścicielem parceli katastralnej [...] była A.K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] spadek po A.K. nabyli: A.K., R.K. i J.K. Natomiast stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] spadek po A.K. nabył R.K. w całości. Osobami uprawnionymi do zwrotu części działek nr [...], położonych w granicach wywłaszczonej parceli [...] są R.K. oraz J.K. Natomiast w stosunku do parceli [...], której właścicielem w dacie wywłaszczenia był W.K., uprawnionymi do wnioskowania o jej zwrot są R.K., J.K. oraz J.K. Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po W.K. nabyli: A.K., A.K. i T.K., a po T.K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1993 r. sygn. akt [...] dziedziczą: J.K., R.K. oraz J.K. Ponadto podał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] za zgodą stron zmieniono decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] – ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "[...]" oraz z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] – ustalającą lokalizację magazynów na terenie położonym w [...], wydane na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w [...] oraz orzeczono, że prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany [...], a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Na skutek tego rozstrzygnięcia nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim była budowa magazynów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera także dokumentację pochodzącą z lat 1971 – 1972, obejmującą rozliczenie wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Obiekty Zamienne – Budowa nr 1 w [...]", z której wynika, że inwestycja została rozpoczęta w lipcu 1971 r., a oddana do użytku w kwietniu 1972 r. (protokół z dnia 15 kwietnia 1972 r.) Z kolei protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 6 lutego 1975 r. szczegółowo opisuje części składowe kompleksu magazynowego, którego załącznikiem jest m.in. karta opisowa (budynek nr 1 – wartownia oraz magazyny – nr od 2 do 14). Natomiast z pisma Biura Planowania Przestrzennego z dnia 9 marca 1978 r. wynika, że dla wybudowanych obiektów wojskowych doszło do wyznaczenia stref ochronnych. Ustalono również, iż z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele katastralne [...], aktualnie odpowiadają częściom działek ewidencyjnych nr [...], położonych w obrębie [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art.136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, w świetle których nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przesłanki zbędności nieruchomości nie muszą być spełnione łącznie. Do uznania, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z przesłanek określonych w art. 37 ust.1 u.g.n. została spełniona. W ocenie Wojewody [...], w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do kwestionowania faktu stwierdzenia przez organ pierwszej instancji braku wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przeznaczenie wywłaszczonych przez Skarb Państwa nieruchomości było związane z budową magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) i tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na parceli [...] znajduje się budynek, stanowiący poprzednio wartownię, stanowiącą budynek nr 1, zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 6 lutego 1975 r. Natomiast parcela [...] położona była na terenie gospodarczym, w części przeznaczonym pod ogrodzenie ostrzegawcze terenu wojskowego. W jej granicach był fragment ciągu pieszo-jezdnego, znajdującego się na terenie obiektu poprzednio stanowiącego magazyny wojskowe. Budowa ogrodzenia, jak i wyznaczenie strefy ochronnej, było związane z charakterem powstałego obiektu o przeznaczeniu wojskowym. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego, gdyż w tej sprawie podstawę prawną decyzji winien stanowić art. 136 ust. 2 u.g.n., uznał, że jest on niezasadny. W ocenie odwołującego, ujawnienia zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel dokonano decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego o wykreśleniu trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej nad nieruchomością. Wskazał, że pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i jego zdefiniowanie może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 u.g.n. Ustawodawca w art. 137 ust. 1 u.g.n. zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Dla oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decydujące znaczenie ma zatem analiza przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W przypadku, gdy po dacie wywłaszczenia nieruchomości, w terminach ustawowych cel został zrealizowany, to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia. Okoliczność, że cel wywłaszczenia nie jest aktualnie realizowany i nastąpiła jego zmiana, nie oznacza bowiem, że nieruchomość ta stała się zbędna. Stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego Starosta [...] nie miał obowiązku o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. do powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobiercy o decyzji w przedmiocie wykreślenia trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej. W świetle art. 19 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405) nieruchomości przekazane Agencji przez Ministra Obrony Narodowej podlegają wykreśleniu z ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z tą chwilą przestał on pełnić w stosunku do nich funkcję organu. Rolę tą przejęła Agencja Mienia Wojskowego. Nie stanowiło to jednak podstawy do uznania użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 2 u.g.n. Czynności te nie stanowią bowiem zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (właścicielem nadal pozostaje Skarb Państwa, nieruchomość nie figuruje jedynie w ewidencji nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta), ani nie powodują automatycznego skutku w postaci zmiany sposobu ich zagospodarowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] należało jednak uchylić ze względu na błędnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o zwrot poszczególnych parceli. Wskazane uchybienie nie miało jednak wpływu na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia zbędności wnioskowanej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi R.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił organom niewłaściwą interpretację i zastosowanie norm prawnych dotyczących gospodarki nieruchomościami zawartych w ustawie z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego oraz w dziale III rozdziale 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie, na skutek decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do terenu, na którym znajdują się m.in. wnioskowane do zwrotu działki, doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż dotychczasowy, co dodatkowo zostało potwierdzone zbyciem tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, które obecnie realizują na nich cel komercyjny. Organ nie powiadomił poprzednich właścicieli o zmianie celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości czym naruszył art. 136 ust. 2 u.g.n., który powinien stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego przejęcie mienia przez Agencję Mienia Wojskowego jest równoznaczne ze zmianą przeznaczenia tego mienia, gdyż w ustawie z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego brak jest zobowiązania Agencji do gospodarowania mieniem pochodzącym z wywłaszczenia zgodnie z celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie podstawą orzekania powinien być zatem art. 136 ust. 2 u.g.n., a nie art. 136 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie ustalony przez organy administracji stan faktyczny znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych. Krąg osób legitymowanych do żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości został ustalony prawidłowo. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z kolei ustęp trzeci tego przepisu stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już wyżej wymienione terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedstawione szczegółowo w części historycznej ustalenia organów obu instancji wskazują, że cel wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości został zrealizowany już w latach 70-tych XX wieku. Nie było zatem podstaw do orzeczenia o ich zwrocie. Wskazał, iż w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010r., I OSK 1025/09, LEX nr 594843). Wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt. 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09, LEX nr 595630). Należy zatem przyjąć, że zrealizowanie celu wywłaszczenia umożliwia następnie realizowanie innych celów na tej nieruchomości, a zwłaszcza nie można dopatrzyć się w tym zakresie niezgodności powyższego stanowiska z treścią art. 21 Konstytucji RP. Ochrona własności dotyczy bowiem każdoczesnego uprawnionego z tego tytułu, także tego, który nabywa prawo do wcześniej wywłaszczonej nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia w celu ponownego zagospodarowania tej nieruchomości. Elementem wyrównującym zmniejszenie majątku na skutek wywłaszczenia nieruchomości jest wyłącznie odszkodowanie z tego tytułu. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mają takiego charakteru. Zrealizowanie celu wywłaszczenia oznacza, że bezprzedmiotowe stają się – w kontekście uwarunkowań sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – dalsze rozważania na temat zmiany tego celu. W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia okoliczność, że nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia została następnie oddana we władanie innym podmiotom, które nie miały ustawowego obowiązku realizowania celu wywłaszczenia. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżącego, że na skutek decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do terenu, na którym znajdują się m.in. wnioskowane do zwrotu działki doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż dotychczasowy, co dodatkowo zostało potwierdzone zbyciem tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, które obecnie realizują na nich cel komercyjny, to i tak okoliczność ta nie miałaby znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem powyższej decyzji. Jedyną ustawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej zbędność na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, o czym stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepisy powołanej ustawy nie dają podstaw do tego, aby wskazaną przez skarżącego regulację zawartą w art. 136 ust.2 u.g.n. traktować jako dodatkową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle wyżej wskazanego rozumienia przesłanki zwrotu jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia dotyczącej sytuacji, gdy cel ten jeszcze nie został zrealizowany, kwestia wykonania przez organ obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n. ma znaczenie wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany. Zrealizowanie celu oznacza, że nie można mówić o zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. A zatem powiadamianie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, aby osoby te mogły skorzystać z możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest uzasadnione tylko w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia. Nie dotyczy ono zatem sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany. W konsekwencji stwierdził, że w tej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieruchomość nie może być zatem traktowana jako zbędna na cel wywłaszczenia. W tym przypadku nie można mówić o uchybieniach organów w zakresie realizacji obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: I) art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez : a) błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż po zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, nieruchomość ta nie podlega już zwrotowi bez względu na jej późniejsze faktyczne wykorzystanie, zmianę przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż dotychczasowy, w tym również zbycie jej na rzecz osób trzecich realizujących na nieruchomości cel komercyjny, podczas gdy przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie ograniczając tego zakazu do chwili wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, co powinno być rozumiane w ten sposób, iż wywłaszczona nieruchomość zawsze podlega zwrotowi gdy istnieje zamiar użycia nieruchomości na inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, ale również wtedy, gdy pomimo braku takiego zamiaru upłynęły terminy wskazane w art. 137 ust 1 u.g.n., bowiem dopełnienie użyte w art. 136 ust 1 u.g.n. "z uwzględnieniem art. 137" należy rozumieć w ten sposób, iż zwrot nieruchomości winien nastąpić nie tylko z powodu "zamiaru użycia nieruchomości na inny cel", ale także w przypadku jej niewykorzystywania na żaden cel, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani nierozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu, pomimo upływu 7 lat od tej daty; b) błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż jedyną przesłanką do zwrotu nieruchomości jest zbędność na cel wywłaszczenia rozumiana jako brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, albo brak realizacji tego celu w taki sam sposób liczonym dziesięcioletnim terminie, podczas gdy zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, co należy rozumieć w ten sposób, iż przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zarówno zamiar użycia jej na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, jak i pomimo braku istnienia takiego zamiaru, stosownie do treści art. 137 u.g.n., brak jej wykorzystania na cel określony w decyzji we wskazanych w tym przepisie terminach, art. 137 ust. 1 nie zawiera bowiem definicji legalnej "zbędności" nieruchomości, która wyczerpywałaby wszystkie przypadki uzasadnionego żądania zwrotu nieruchomości; c) błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zgłoszone przed upływem terminów wskazanych w art. 137 ust 1 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie będzie mogło być uwzględnione podczas gdy roszczenie o zwrot nieruchomości zawsze winno być uwzględnione bez względu na brak upływu wskazanych terminów, jeżeli zostanie zrealizowana przesłanka zwrotu nieruchomości w postaci "faktycznego wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu". II) art. 136 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż kwestia wykonania przez organ obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n. ma znaczenie wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, utożsamiając powzięcie zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z pojęciem zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., podczas gdy treść przepisu art. 136 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do takiego ograniczenia jego rozumienia stanowiąc, iż w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co należy rozumieć w ten sposób, iż organ obowiązany jest do wykonania powyższych obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n. w każdym przypadku powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został uprzednio zrealizowany, czy nie. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 1 – 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym, którego wynik może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, dotyczącego pytania prawnego przedstawionego Trybunałowi w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 562/10 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a to: "Czy art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu i w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten zrealizowano, lecz następnie przeznaczono ją na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że istnieje możliwość wykładni art. 136 u.g.n. i art. 137 u.g.n. zgodnie z zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości polegającą na tym, że należy zwrócić wywłaszczoną nieruchomość w każdym przypadku, w którym nie jest ona faktycznie wykorzystywana na cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym uznać należy, iż na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w każdym przypadku, w którym nie jest ona faktycznie wykorzystywana na cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez względu na to czy uprzednio cel ten został na nieruchomości zrealizowany, czy też nie. Stanowisko to jest zgodne z brzmieniem art. 136 ust 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu . Użyte w tym przepisie dopełnienie "z uwzględnieniem art. 137" należy rozumieć w ten sposób, iż zwrot nieruchomości winien nastąpić nie tylko z powodu "użycia nieruchomości na inny cel", ale także w przypadku jej niewykorzystywania na żaden cel pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani nieprzygotowywania nieruchomości do takiego wykorzystania, tj. nierozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu pomimo upływu 7 lat od tej daty. Dodanie przez ustawodawcę sformułowania "z uwzględnieniem art. 137" winno być zatem interpretowane na korzyść ubiegającego się o zwrot nieruchomości. Zwrot ten przysługuje mu bowiem nie tylko wtedy, gdy nieruchomość zostaje faktycznie wykorzystywana na inny cel (co daje się łatwo ustalić i co ewidentnie przesądza o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i zgodnie z przytoczonymi przepisami obliguje do jej zwrotu), ale również na skutek braku jakiekolwiek wykorzystania nieruchomości. W tym drugim przypadku, dla ograniczenia czasowego braku wykorzystania nieruchomości i uniknięcia możliwej argumentacji organu, że nieruchomość zostanie "w przyszłości" wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie odpowiednich ograniczających terminów. Artykuł 137 ust. 1 u.g.n. nie zawiera jednak definicji legalnej "zbędności" nieruchomości, która wyczerpywałaby wszystkie przypadki uzasadnionego żądania zwrotu nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnia, przyjmująca, że jedyną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność na cel wywłaszczenia, pozostaje w sprzeczności zarówno z Konstytucją RP, jak i z literalnym brzmieniem art. 137 ust 1 u.g.n. i art.136 ust 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika bowiem możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawsze, gdy istnieje zamiar jej użycia na inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, ale również wtedy, gdy pomimo braku takiego zamiaru upłynęły terminy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 137 ust 1 u.g.n. normuje bowiem jedynie sytuacje, w której nieruchomość nie jest wykorzystywana na inny cel, ani nie istnieje zamiar przeznaczenia jej na inny cel. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prowadzi do stwierdzenia, iż sam fakt wykorzystania (nawet chwilowego) wywłaszczonej nieruchomości na wskazany cel umożliwia jej dalsze faktyczne wykorzystywanie na inne cele bez możliwości zwrotu. Rezultat zastosowanej w zaskarżonym wyroku wykładni pozostaje zatem w rażącej sprzeczności z przepisem art.136 ust. 1 u.g.n., nakładającym kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, zawsze stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 u.g.n., bez względu na uprzednie wykorzystanie nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości na inny cel (nawet po uprzednim użyciu jej na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu), do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Takie działanie organu narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do państwa i jego organów. Wywłaszczenie jest instytucją prawa o charakterze wyjątkowym, polegającą na przymusowym pozbawieniu właściciela jego prawa własności nieruchomości, której nie można w inny sposób nabyć, a jest ona niezbędna dla realizacji celu publicznego. Dlatego też z uwagi na sposób nabycia wywłaszczonej nieruchomości, instytucja wywłaszczenia nie może być wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów publicznych. Zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia daje taką możliwość, umożliwia ona bowiem wywłaszczanie nieruchomości, jej krótkotrwałe użycie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie dowolne gospodarowanie wywłaszczoną nieruchomością, w tym przeznaczanie je na cele komercyjne. Ponadto skarżący zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd sprzeczny ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy zamierzoną inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2000 r., I SA 1650/99 LEX nr 54429, w którym stwierdzono, iż zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 79/12 zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygnaturze P 12/11. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. P 12/11, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 79/12 podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Sprawie nadano nową sygnaturę – I OSK 576/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy w świetle art. 136 ust.3 u.g.n. w związku z art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu oraz czy w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 136 ust. 2 u.g.n. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ich konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w nich twierdzenia i wnioski sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny legalności podjętych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwość zaskarżonego wyroku w nieprawidłowym procedowaniu Sądu pierwszej instancji, łącząc zarzuty procesowe z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem powołanych przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11 (publ. OTK-A 2012/11/135) orzekł, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku podał m.in. że jednym z podstawowych celów uchwalenia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zdanie pierwsze, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust.1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunał Konstytucyjny wskazał , że wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Powstawał wówczas obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA nr 1/1988, poz. 19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (por. tezy uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zatem zwrotowi w przypadku, gdy zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r. sygn. akt IVSA914/91, publ. ONSA nr 1/1992, poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczeniowego, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Analiza treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że "sankcjonuje" on trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. Po pierwsze, wadliwość może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Po trzecie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Powołany przepis nie przewiduje jednak obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP argumentów za rozszerzeniem zakresu normatywnego wynikającej z niego konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić wzorca kontroli konstytucyjności braku ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które zostały prawidłowo przekazane na realizację celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu i w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z przepisu Konstytucji nie wynika samodzielna norma nakładająca na ustawodawcę generalny obowiązek zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest dłużej wykorzystywana na inny cel niż cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań. Dodatkowo podnieść należy, iż niezależnie od powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wykładnia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09). Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, akceptowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1041-1042, nb 8). Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Pożądanego skutku nie mógł odnieść także zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek określony w powołanym przepisie ciąży na organie w przypadku, gdy podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, zrealizował cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niezasadność zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem nietrafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.