I OSK 2474/11

Dnia 12 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 979/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. , sygn. akt II SA/Kr 979/11 oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.L. oraz K.Z. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr L.Sa.V/1/302/57 w części dotyczącej wywłaszczenia M.D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako [...] - uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M.D. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że na miejsce M.D. wstąpili jej spadkobiercy J.L. i K.Z. Rozpoznanie odwołania w zakresie wywłaszczenia w/w orzeczeniem udziału T.T. we współwłasności w przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w osobnym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, w dniu [...] kwietnia 1958 r., wydało orzeczenie o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków pod budowę przedszkola - nieruchomości oznaczonej jako [...], stanowiącej współwłasność J.P. w 29/192 części, M.D. w 29/192 części, Z.T. w 26/192 części, E.P. w 12/192 części, S.T. części w 1/4 części oraz M.S. w 1/ 4 części. Orzekając w powyższy sposób organ l instancji oparł się na regulacjach art. 1, 10 i 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z r. 1952 r. nr 4 poz. 31). Od orzeczenia tego zostało złożone zastrzeżenie przez M.D. oraz odwołanie przez T.T.. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania w/w zastrzeżenia M.D. oraz odwołania T.T., które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie i w konsekwencji obecnie zachodzi obowiązek ich rozpatrzenia w aktualnym stanie prawnym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski wskazał, że przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, iż zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja wywłaszczeniowa poprzedzająca wydanie kwestionowanego orzeczenia powstała przed 53 laty odpowiadając wymaganiom ówczesnego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w ocenie Wojewody, obecnie zachodzi konieczność zweryfikowania wspomnianego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w świetle wymagań aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wydania na tej podstawie nowego orzeczenia w sprawie wywłaszczenia M.D. z jej udziału, również odpowiadającego wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienie powyższego wymaga tym samym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części co uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia M.D. z udziału 29/192 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sprawach zakresu wywłaszczeń nieruchomości, którym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miasta Krakowa w aktualnym stanie prawnym jest Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., organ wojewódzki nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a., oraz. art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że jest ona nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, uchylająca w części orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. i przekazująca w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, jest prawidłowa i nie narusza prawa. Za prawidłowe Sąd uznał w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie, działania organu odwoławczego podejmowane dla wyjaśnienia, czy nie zostało rozpatrzone odwołanie T.T. oraz zastrzeżenia M.D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...]. W związku z tym, że orzeczenia takiego nie odnaleziono, logiczne stało się ustalenie, że odwołania nie zostały rozpoznane. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę znaczną przestrzeń czasu obejmującą okres postępowania między instancyjnego w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze zmianę prawa wywłaszczeniowego wprowadzoną i związane z tym zmiany w zakresie właściwości organów orzekających w sprawach wywłaszczeniowych, tak pierwszej jak i drugiej instancji. Organ II instancji rozpatrując odwołanie po tak długim czasie, musiał stosować przepisy obowiązującego obecnie prawa. Wyżej wskazana ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., wprowadziła w art. 233 zasadę bezpośredniego (natychmiastowego) jej działania do spraw będących w toku, a wszczętych przed jej wejściem w życie tj. przed dniem 1.01.1998 r. Powyższe oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. m.in. art. 112 i nast., które określają materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia i w jego następstwie zasady ustalania odszkodowania. W obecnym stanie prawnym stosownie do postanowień art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym za prawidłową Sąd uznał decyzję organ II instancji uchylającą zaskarżoną decyzję wywłaszczeniową i przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z właściwością. Zarzuty skarżącej Gminy Miejskiej Kraków w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., były w ocenie Sądu I instancji niezasadne. Według Sądu, w kontrolowanej sprawie kwestia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia i ewentualnego ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny dowodów wpływających na ustalenie celu wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, stąd za niezasadnie należy uznać pozostałe zarzuty strony skarżącej, w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Znaczny upływ czasu od wydania decyzji l instancji i zmiana prawa w zakresie przesłanek wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania doprowadziły zatem w ocenie Sądu do konieczności prowadzenia postępowania począwszy od l instancji i w zaistniałych okolicznościach nie można poprzestać na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustanowioną art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku Gmina Miejska Kraków wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej z naruszeniem zasad prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.); 2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym (art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.); 3) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej z rażącym naruszeniem zasady czynnego udziału stron ze względu na współuczestnictwo materialne konieczne spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości oraz wydanie orzeczenia częściowego dotyczącego tylko "zastrzeżenia" M.D., podczas gdy odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej zostało złożone także przez T.T. i na skutej w/w odwołań winna być wydana jedna decyzja organu odwoławczego (art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 209 k.c.); 4) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej z naruszeniem zasady orzekania kasatoryjnego przez organ wyższego stopnia (art. 138 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 p.p.s.a. Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skarżącego, iż Wojewoda Małopolski wydając decyzję kasacyjną nie dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla orzeczenia w przedmiotowej sprawie, przez co naruszył zasady postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, podstawą orzeczenia kasacyjnego nie może być wyłącznie znaczny upływ czasu i zmiana przepisów prawa. Organ odwoławczy, niezależnie od zmiany przepisów prawa, winien dokonać własnej oceny zebranego materiału dowodowego i dopiero po stwierdzeniu, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uchylić decyzję. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji pominął całkowicie fakt, iż organ II instancji nie ustalił podstawowej kwestii, a mianowicie jakiej decyzji organu I instancji dotyczyło odwołanie M.D. Skarżąca w tym miejscu wskazała, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego, prowadzonego w latach 50-tych XX wieku, zostały wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie dwie decyzje: wywłaszczeniowa i odszkodowawcza. Obie decyzje wydane zostały w dniu [...] kwietnia 1958 r. i obie mają nadane te same numery: [...]. W ocenie skarżącej "zastrzeżenie" M.D. odnosi się tylko i wyłącznie do decyzji odszkodowawczej, w którym kwestionuje przede wszystkim kwotę przyznanego odszkodowania, a nie sam fakt pozbawienia jej udziału we współwłasności nieruchomości. Rozpatrzenie sprawy wobec, której nie wniesiono odwołania skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji pominął też okoliczność, iż decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na to, iż jest to orzeczenie częściowe wydane w stosunku do niektórych uczestników postępowania. Postępowanie wywłaszczeniowe obejmowało nieruchomość, która stanowiła współwłasność kilku osób. Od orzeczenia wywłaszczeniowego zostały wniesione dwa odwołania: M.D. oraz T.T. Obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie łącznie wszystkich odwołań i w efekcie wydanie merytorycznego orzeczenia w stosunku do wszystkich odwołujących się (oraz ich spadkobierców). Organ II instancji nie był uprawniony do rozdzielenia dwóch spraw, tj. wszczętej na skutek "zastrzeżenia" M.D. oraz wszczętej na skutek odwołania T.T. W ocenie skarżącej, przedmiotowa sprawa wywłaszczenia powinna być zakończona w całości jednym aktem administracyjnym. Sąd I instancji utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, błędnie przyjął, za udowodniony fakt, iż odwołanie W.D. nie zostało do chwili obecnej rozpoznane. Organ administracji publicznej winien wypowiedzieć się jednoznacznie i władczo, co do każdej okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę orzeczenia. Stąd też niedopuszczalnym jest - jak czyni to organ II instancji- posługiwanie się w decyzji określeniami typu "prawdopodobnie", "może", jeżeli odnoszą się one do faktu istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie. Organ II instancji w ogóle nie udowodnił, iż odwołanie (zastrzeżenie) złożone przez M.D. dotyczy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Szczególne wątpliwości na tym tle wynikają z faktu, iż organ II instancji nie dokonał pełnej analizy akt wywłaszczeniowych, ponieważ całkowicie pominął fakt wydania osobnych decyzji o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1958 r., o takim samym znaku: [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U.2002, Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – Gmina Miejska Kraków oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.), czyli w szczególności przepisów ogólnej procedury administracyjnej regulowanej Kodeksem postępowania administracyjnego (k.p.a.). W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej, które miało polegać na błędnym rozdzieleniu sprawy wskutek odrębnego rozpoznania odwołania M.D. oraz T.T. i w konsekwencji uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia M.D. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, potwierdzonych aktami sprawy, Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, w dniu [...] kwietnia 1958 r. wydało orzeczenie o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków pod budowę przedszkola - nieruchomości oznaczonej [...], stanowiącej współwłasność J.P. w 29/192 części, M.D. w 29/192 części, Z.T. w 26/192 części, E.P. w 12/192 części, S.T. części w 1/4 części oraz M.S. w 1/ 4 części. W sprawie niniejszej mamy więc do czynienia z wielością stron postępowania. Obecnie sytuację taką reguluje art. 62 k.p.a., który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Jak trafnie wskazano w literaturze, kryterium decydującym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie administracyjnej, jest okoliczność, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu wpływa na sytuację prawną innego podmiotu. Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej powinno zakończyć się też poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300). Sytuacja wyżej opisana miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. dokonano wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości będącej współwłasnością. W konsekwencji też, skoro w sprawie niniejszej została wydana jedna decyzja administracyjna, to prowadzone też powinno być jedno postępowanie odwoławcze, zakończone również jedną decyzją organu odwoławczego. Rozdzielenie sprawy niniejszej przez Wojewodę Małopolskiego i orzekanie w odrębnym postępowaniu w sprawie odwołania M.D., a w innym postępowaniu w sprawie odwołania T.T. należy uznać za niedopuszczalne. Okoliczności tej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na co trafnie wskazała wnosząca skargę kasacyjną. Konsekwencją prowadzenia dwóch postępowań odwoławczych w stosunku do tej samej decyzji było wydanie dwóch decyzji uchylających orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M.D. oraz w części dotyczącej wywłaszczenia Z.T., co także należy uznać za niedopuszczalne biorąc pod uwagę przedmiot orzeczenia, które zostało uchylone, czyli wywłaszczenie nieruchomości będącej wspólną własnością. Zaskarżona decyzja spowodowałaby, że wywłaszczenie byłoby nieskuteczne jedynie w stosunku do niektórych ze współwłaścicieli. Tymczasem orzeczenie o wywłaszczeniu odnosi się do całej nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności. W innym przypadku nie byłoby możliwe zrealizowanie celu, dla którego przejęto na własność Państwa przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z art.1 dekretu na potrzeby związane z realizacją narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane nieruchomości lub ich części, co oznaczało, że niedopuszczalnym było wywłaszczenie idealnej, niewydzielonej części nieruchomości (udziału). W przeciwnym razie wywłaszczający nie posiadałby władztwa nad rzeczą (nieruchomością), co uniemożliwiałoby w konsekwencji realizację celu publicznego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 52). Brzmienie art.1 dekretu nie pozwala także za dopuszczalne uznać więc uchylenia decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości w zakresie udziału jednego ze współwłaścicieli. Ponadto zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia art. 89 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) – każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności, zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Na gruncie sprawy niniejszej za czynność zmierzającą do zachowania wspólnego prawa należało uznać czynność procesową polegającą na wniesieniu odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości będącej wspólną własnością. Złożenie tego odwołania przez jednego ze współwłaścicieli powinno więc w razie jego uwzględnienia wywołać skutek prawny w postaci uchylenia decyzji także wobec pozostałych współwłaścicieli, a nie tylko w zakresie udziału odwołującego się. W aktualnym stanie prawnym odpowiednikiem art. 89 dekretu z 11 października 1946 r. jest art. 209 k.c. Za uzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). W okolicznościach sprawy niniejszej polegało to na braku pełnego ustalenia przez Wojewodę Małopolskiego kręgu stron postępowania. Organ ograniczył się bowiem jedynie do ustalenia następców prawnych odwołujących się stron tj. M.D. i T.T. Tymczasem nieruchomość, której dotyczy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. miała więcej współwłaścicieli, których następców prawnych organ nie ustalił. Osobom tym będzie również przysługiwać przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od powołanego wyżej orzeczenia. Pominięcie, z winy organu, w toczącym się postępowaniu administracyjnym strony postępowania, może natomiast uzasadniać żądanie wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei w przypadku następnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd powinien ją uwzględnić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a.). Ponadto należy zauważyć, że ewentualny udział w postępowaniu wszystkich jego stron – w tym następców prawnych tych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy nie złożyli odwołania, i złożenie przez nich wyjaśnień - mógłby pozwolić na dokładniejsze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym w szczególności ustalenie istotnej okoliczności od którego z orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. wniesiono odwołania i czy zostały rozpatrzone, a w związku z tym któremu z aktów przysługuje przymiot ostateczności. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie zasady czynnego udziału stron stanowi naruszenie norm prawa procesowego, o których mowa w art. 145§1pkt.1lit.c.p.p.s.a. Podstawą orzeczenia przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o uchyleniu w części zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania był art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ w praktyce organów odwoławczych przepis ten był często nadużywany, czego pośrednio skutkiem stała się jego nowelizacja, powinien on być wykładany restrykcyjnie. Jak podkreślono w literaturze tego rodzaju decyzja organu odwoławczego, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ, jest dopuszczalna tylko wyjątkowo. Nie jest zatem dopuszczalna interpretacja rozszerzająca ((B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 541). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09 (Lex nr 746056) – wskazał, że: "Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłącznie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a." W rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. został przez Wojewodę Małopolskiego zastosowany w sposób nieprawidłowy. Przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie może być bowiem jedynie, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konieczność weryfikacji materiału dowodowego związana z faktem, że zgromadzona dokumentacja dotycząca wywłaszczenia powstała przed 53 latami. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał również, jak to nakazuje art. 138 § 2 k.p.a., okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, czy też w jakim zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe. Trzeba także zauważyć, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. Wobec powyższego za błędną należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zastosowanie w sprawie niniejszej przez Wojewodę Małopolskiego art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Trafnie więc wskazała wnosząca skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie powołanego wyżej przepisu, że wbrew twierdzeniom Sądu, podstawą orzeczenia kasacyjnego nie może być wyłącznie znaczny upływ czasu i zmiana przepisów prawa. Skarga kasacyjna okazała się także zasadna w zakresie podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., czyli braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Trafnie bowiem zauważyła skarżąca kasacyjnie, że Wojewoda Małopolski pominął fakt wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w tym samym dniu tj. [...] kwietnia 1958 r., pod tym samym numerem, orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. Uszło to również uwadze kontrolującego organ Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ustalenia zatem wymaga, czy odwołanie – "zastrzeżenie" wniesione przez M.D., pomimo wskazania na wstępie, że dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, istotnie miało na celu zaskarżenie wyłącznie samego orzeczenia o wywłaszczeniu, bądź też orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej lub obu tych orzeczeń. Uzasadnienie wskazanego pisma nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie i wymaga od orzekającego organu dokładnej analizy. Przy wskazanych uchybieniach w zakresie braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego za przesądzające co do zakresu zaskarżenia, w aktualnym stanie sprawy nie może być także stanowisko wyrażone przez następców prawnych w piśmie z dnia 28 października 2008r, zatytułowanym "Uzupełnienie odwołania M.D.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na szczególny charakter sprawy niniejszej, w której zachodzi potrzeba wzmożonego strzeżenia praworządności – organ administracji publicznej orzekający w sprawie niniejszej powinien był również rozważyć możliwość zawiadomienia o toczącym się postępowaniu prokuratora – stosownie do art. 183 § 2 k.p.a. Wobec zasadności podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a..