II SA/Sz 832/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 15 marca 2011 r. nr V/30/2011 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. U z a s a d n i e n i e : Uchwałą z dnia 15 marca 2011 r., nr V/30/2011 Rada Gminy Karnice, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Karnice W. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w wyborach, które odbyły się w dniu [...] W. S. został wybrany radnym Rady Gminy Karnice, a w dniu [...] złożył ślubowanie i rozpoczął wykonywanie mandatu radnego. Przed dniem wyboru W. S. prowadził indywidualne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą, między innymi, grunty rolne o łącznej powierzchni stanowiące mienie komunalne Gminy Karnice. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W. S. zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Radzie Gminy Karnice niewłaściwą interpretację art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nieuwzględnienie charakteru prowadzonej przez niego działalności oraz sytuacji i okoliczności w jakich ta działalność jest prowadzona. Skarżący wskazał, że nie prowadził działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a prowadzona przez niego "działalność" rolnicza nie mieściła się w ramach "działalności gospodarczej" przyjętej w ustawie o samorządzie gminnym, co do której winna mieć zastosowanie wprost definicja Prawa o swobodzie gospodarczej, zgodnie z którą, jest to zarobkowa działalności wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W ocenie skarżącego, wiązanie sankcji przewidywanej w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z faktem samego jedynie posiadania mienia gminnego, bez wykazania, że dzierżawione grunty służą rzeczywiście radnemu do prowadzenia z ich udziałem działalności gospodarczej, stanowi nieuprawnioną wykładnię art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, będąc istotnym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżący dodał, że sam fakt ubezpieczenia w KRUS nie przesądza o prowadzeniu działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, Rada naruszyła również przepis art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej, uniemożliwiając mu złożenie wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Takiej realnej możliwości mu nie stworzono, bowiem porządek posiedzenia V sesji Rady Gminy Karnice w dniu 15 marca 2011 r. był zmieniany w jej trakcie i punkt dotyczący stwierdzenia wygaśnięcia mandatu został dodany w trakcie trwania sesji. W związku z tym, według skarżącego, nie miał on realnej możliwości odniesienia się do podnoszonych kwestii. Jednocześnie nie otrzymywał przez okres miesięcy od złożenia ślubowania sygnałów ze strony Gminy o jakichkolwiek nieprawidłowościach związanych ze sprawowaniem mandatu. Po powzięciu informacji, że umowa dzierżawy może stanowić problem i przeszkodę do wykonywania mandatu natychmiast pisemnie rozwiązał tą umowę. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W. S. jako wniesioną z uchybieniem terminu. W wyniku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Postanowienie to zostało zaskarżone przez Radę Gminy Karnice do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 566/11, zażalenie oddalił. Odpowiadając merytorycznie na skargę Rada Gminy Karnice wskazała, że brzmienie art. 190 Ordynacji wyborczej nie daje podstaw do przyznania radzie żadnego marginesu swobodnego uznania. Do kompetencji rady należy wyłącznie ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego i podjęcia w tej sprawie stosowej uchwały. Sam skarżący na posiedzeniu Rady Gminy wyraźnie stwierdził, że na gruntach tych prowadził działalność rolniczą, a jedynie nie miał świadomości, że jest to działanie naruszające art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Fakt prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach gminnych potwierdzają także zdjęcia przedmiotowych gruntów, sporządzone przed podjęciem zaskarżonej uchwały, które wykazują, że grunty te są zagospodarowane rolniczo i obsiane. Wbrew zarzutom skargi, W. S. umożliwiono złożenie wyjaśnień na posiedzeniu Rady Gminy przed podjęciem przez nią uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5 (od dnia złożenia ślubowania) rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. W myśl art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (ust. 1). Zgodnie z art. 24g ust. 1a ww. ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, którą to ustawą, w dniu podejmowania przez Radę Gminy Karnice zaskarżonej uchwały, była powołana wyżej ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Karnicach uznała, że W. S., jako radny, naruszył ustawowy zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Karnice, bowiem dzierżawił on grunty rolne stanowiące mienie Gminy Karnice na cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Ocena charakteru dzierżawy gruntów rolnych w kontekście powołanych wyżej przepisów ustawy Ordynacja wyborcza i ustawy o samorządzie gminnym, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 przesądził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje za chybione uznając argumenty skargi, które miałyby wykazać na odrębność znaczeniową "prowadzenia działalności gospodarczej" zdefiniowanej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) z "prowadzeniem działalności rolniczej". Działalność wytwórcza w rolnictwie, o której mowa w art. 3 ww. ustawy, mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje, m.in., jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07). Zwrócenie przez skarżącego uwagi na konieczność udowodnienia przez Radę Gminy, czy skarżący podejmował faktyczne (realne) działania rolnicze na dzierżawionych od Gminy gruntach jest, w ocenie składu orzekającego, nieuzasadnione. Nie jest bowiem rolą Rady Gminy dowodzenie, czy i w jakim zakresie, w jakich dniach lub tygodniach radny podejmował czynności na dzierżawionych gruntach. Wystarczającą informacją w tym zakresie jest fakt wykazania dzierżawy gruntów Gminy, wynikający z zawartych umów ich dzierżawy "z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej" umów dzierżawy z dnia[...]. Nawet gdyby podzielić argumentację skarżącego w tym zakresie, to zauważyć należy, że Rada Gminy poczyniła kroki mające na celu udokumentowanie faktu rolniczego wykorzystywania przez skarżącego dzierżawionych gruntów, dołączając do akt sprawy zdjęcia użytkowanych rolniczo gruntów. Sam skarżący, na sesji Rady Gminy Karnice, nie kwestionował rolniczego wykorzystywania dzierżawionych gruntów i przyznał, że prowadzi działalność rolniczą. Wyjaśnił również, że "Wspomniane nieruchomości są to dwie działki, które dzierżawię blisko piętnaście lat. Nabyłem te nieruchomości w drodze przetargu, były to nieużytki, które doprowadziłem do stanu obecnego" (według wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy Karnice). Za chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącemu przez Radę Gminy wypowiedzenia się w sprawie przed podjęciem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Obowiązujący w okresie wydawania zaskarżonej uchwały art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wskazywał na konieczność umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy Karnice obowiązek ten został wypełniony. Dla oceny tej okoliczności nie może mieć znaczenia to, czy skarżący był przygotowany do złożenia wyjaśnień, czy też nie. Poza tym należy zauważyć, iż wyjaśnienia skarżącego co do istoty sprawy związanej z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem gruntów dzierżawionych od Gminy Karnice, złożone na sesji Rady Gminy, jak i w sformułowanej później skardze do Sądu, oparte zostały na takiej samej argumentacji. Rada Miejska w Karnicach przed podjęciem uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie miała obowiązku pouczać radnego o jego obowiązkach i uprawnieniach lub informować o ewentualnych skutkach dalszego prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy. To radny przystępując do pełnienia swojej funkcji, winien poczuwać się do obowiązku zapoznania się z wszelkimi przepisami dotyczącymi tak uprawnień i obowiązków związanych z funkcją, jak i zasad funkcjonowania organów gminy, jej zadań i możliwości ich realizacji. Dopiero bowiem poznanie wszelkich podstaw prawnych działania radnego może gwarantować wyborcom właściwe wywiązywanie się radnego z powierzonej mu funkcji. Reasumując, Sąd stwierdził, że w niewadliwie ustalonych przez Radę Gminy Karnice okolicznościach faktycznych zaistniały przesłanki określone w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniały wydanie zaskarżonej uchwały. Brak podstaw do uwzględnienia skargi skutkować musiał jej oddalenie, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).