II OSK 200/12

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. nr [...], ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. M. i Pl. T. K., zlokalizowanej na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy Śródmieście w Warszawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności dość obszernie i szczegółowo opisało sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej podniosło, że wymagania dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stanowi ona "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Zatem wszystkie parametry i wskaźniki powinny być określone precyzyjnie, a nie poprzez odwoływanie się do zabudowy na działkach sąsiednich oraz bez użycia zwrotów: "nie powinna przekroczyć", "do", "maks" itp. – umożliwiających zmianę paramentów in minus. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613, Kolegium wskazało, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to zostało uczynione w rozpoznawanej sprawie. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus z tego powodu, że ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz projektanta sporządzającego projekt budowlany. Dalej organ wskazał, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w drodze odstępstwa (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia) wymagało szczegółowego uzasadnienia i powinno wynikać z treści analizy w kontekście zachowania ładu przestrzennego, a nie odwołania się do szczególnie istotnych czynników ekonomicznych. Ustaleń warunków zabudowy dokonuje się przez wydanie decyzji administracyjnej, a więc w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia władczego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Przy czym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ I instancji nie wskazał, zdaniem Kolegium, podstawy prawnej nałożenia obowiązku uzyskania "odpowiednich służebności przejazdu". Dalej Kolegium podniosło, iż obowiązek zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika z art. 107 § 3 k.p.a., który zawiera katalog obligatoryjnych elementów orzeczeń administracyjnych. Brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji wskazuje na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem ww. przepisu. Tego rodzaju uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu I instancji i nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien precyzyjnie określić prawa lub obowiązki inwestora, z uwzględnieniem braku posiadania uprawnień kształtujących i swobody interpretacyjnej, wynikającej ze związanego charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że: – teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. M.: – w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej j reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty jest wspólnota mieszkaniowa; – ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d/ w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego; – zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przepisy art. 36 oraz art. 37 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec wskazanych powyżej okoliczności, Kolegium – nie przesądzając rozstrzygnięcia – stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach, w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/1, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. w uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja będąca przedmiotem kontroli została wydana [...] kwietnia 2011 r., a podstawę jej rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W dniu zaś 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która zmieniła brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Uprzednio organ II instancji mógł chylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecnie zaś organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawa uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji została więc po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. określona w sposób .odmienny niż dotychczas. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając zaskarżoną decyzję oparło się o brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. sprzed nowelizacji. Świadczy o tym fakt, iż organ w końcówce uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia stwierdza, iż w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a więc odwołuje się do brzmienia tego przepisu z przed nowelizacji. Ponadto w uzasadnieniu nie wskazano czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśniono jakie ewentualnie przepisy zostały naruszone. Ponadto obecnie obowiązkiem organu jest wskazanie jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy administracji zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy prawa (art. 6 k.p.a.) i orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi i rozstrzygnięcie swoje umocował o nieobowiązująca już treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta z uwagi na wskazane powyżej różnice w brzmieniu tego artykułu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzieli! zarzuty zawarte w skardze. W ocenie Sądu nie można uznać za zasadny zarzut skarżącej, iż naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca formułujące taka" tezę oparła się o brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodząc iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można podzielić powyższego zapatrywania. Z brakiem podstawy prawnej decyzji mieli byśmy do czynienia w sytuacji, gdyby brak było przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, albowiem przepisem tym jest art. 138 § 2 k.p.a., który jednak nie został w sposób prawidłowy zastosowany. Organ miał możliwość wydania rozstrzygnięcia uchylającego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednakże w oparciu zmienione przesłanki. Nie można więc mówić o braku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi też w sprawie rażące naruszenie przepisów prawa. Sąd podkreślił, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, zaś w odniesieniu do prawa procesowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Rozpatrywany przypadek nie może zostać zaliczony do tej kategorii. Choć niewątpliwie, o czym była mowa wcześniej stanowi on naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że zasadnie skarżąca zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Zaskarżona decyzja tych elementów nie zawiera. Faktycznie stanowi ona jedynie zacytowanie przepisów prawa i treści orzeczeń, nie odnosząc się ad casum do rozstrzyganej sprawy. Brak jest stwierdzenia, czy w związku z cytowanymi przepisami i orzecznictwem sądów administracyjnych organ przyjął, iż merytoryczne rozstrzygnięcie jest właściwe czy też nie. Sformułowanie te nie zawierają bowiem konkretnego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Nie jest wiadomym jaki stan faktyczny został ustalony, w szczególności czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa, czy też nie. SKO stwierdza jakie sformułowania nie powinny znaleźć się w tym dokumencie, nie przenoszące jednak tych rozważań na sytuację zaistniałą w sprawie. Brak jest jasnego i czytelnego stwierdzenia, czy analiza ta sporządzona jest w sposób prawidłowy, czy też zawiera braki, a jeżeli tak to jakie. Sąd nie zgodził się ze sformułowaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi "mini plan" dla tego teren, albowiem nie stanowi ona substytutu planu i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego , Podobnie bark jest przeniesienia pozostałych zawartych w zaskarżonej decyzji rozważań teoretycznych na grunt rozpoznawanej sprawy. Nadto niedopuszczalnym z punktu widzenia przepisów prawa, a w szczególności art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, oznaczająca konieczność dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy – było stwierdzenie, że organ I instancji nie uzasadnił szczegółowo ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w drodze odstępstwa. Bezpodstawnie SKO uznało, iż naruszenie w jego ocenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a., nie pozwala na rozpoznanie motywów jakim kierował się ten organ i daje podstawę organowi odwoławczemu do uchylenia decyzji. Sąd podkreślił, że zadaniem organu II instancji nie jest jedynie kontrola prawidłowości wydania rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, ale merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jeżeli więc materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny prawnej. Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko godzi w zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę przekonywania zapisaną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), co słusznie podnosi skarżąca, ale w szczególności narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., albowiem SKO w rozpatrywanej sprawie wadliwie zastosowało zasadę kasatoryjności. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowości jej oceny pod kontem merytorycznych rozstrzygnięć w niej zawartych, co uniemożliwia odniesienie się w tym zakresie do zarzutów skargi, gdyż zaskarżona decyzja tych kwestii nie rozstrzyga. Z tych też przyczyn niemożliwym było odniesienie się przez Sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze. Jedynym elementem odnoszącym się do meritum jest stwierdzenie, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej od ul. M. Okoliczność ta jest kwestionowana przez uczestnika postępowania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe1 Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zauważyć więc należy, że przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu. W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. Przy czym wbrew sugestiom zawartym w piśmie procesowym uczestnika [...] Spółki z o.o., na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem poprawnym do nieruchomości, decyzja ta bowiem nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawione powyżej rozważania prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżona decyzję. M. C. [...] Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. skargę kasacyjna oparła na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania: – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji elementów stanu faktycznego odnoszących się do terenu inwestycji i dostępu tego terenu do drogi publicznej, które organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w szczególności z pominięciem okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: a) okoliczności. że teren inwestycji składa się z kilku nieruchomości stanowiących odrębny przedmiot własności/użytkowania wieczystego i tylko jedna z nich ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. M.), która to okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustany z dnia 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), tj. dostępu do drogi publiczne, b) okoliczności, że objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], przylegającej jako jedyna spośród wskazanych we wniosku bezpośrednio do drogi publicznej (ul. M.) zmierza do obejścia przepisów u.p.z.p. w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej, gdyż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie na tej nieruchomości nie będzie realizowana zamierzona inwestycja, a w ww. nieruchomość została włączona przez inwestora do terenu inwestycji jedynie w celu zapewnienia takiego dostępu, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na pominięciu okoliczności, o których mowa w pkt 1 powyżej, istotnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych odnoszących się do terenu inwestycji' i dostępu tego terenu do drogi publicznej; 2) naruszeniu prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, w szczególności użytego tam określenia "teren", polegającą na przyjęciu, że w przypadku gdy planowana inwestycja ma być realizowana na laiku nieruchomościach stanowiących odrębny przedmiot własności/użytkowania wieczystego, spośród których tylko jedna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a pozostałe nie mają również pośredniego dostępu do drogi publicznej (za pośrednictwem dróg wewnętrznych lub odpowiednich służebności drogowych) wystarczającym jest by teren wytyczony wnioskiem inwestora miał dostęp do drogi publicznej, a nie każda z odrębnych nieruchomości wskazanych we wniosku inwestora, względnie teren, na którym rzeczywiście ma być realizowany zamierzony obiekt budowlany, – które to naruszenia miały istotny wpływ na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż w przypadku prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych i właściwej interpretacji przesłanki dostępu do drogi publicznej Sąd pierwszej instancji winien był stwierdzić, iż teren inwestycji nie ma żadnego – ani bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, co skutkowałoby wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd wyraził pogląd, iż planowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej, co pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem strony skarżącej. Ma to znaczenie, skoro z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wywodziła, że teren zamierzenia inwestycyjnego obejmuje szereg nieruchomości, które są przedmiotem własności odrębnej różnych podmiotów. Ma to znaczenie dla dostępu do drogi publicznej, bowiem tylko gdyby nieruchomości były jednolite pod względem własnościowym, to każda z nieruchomości, nawet niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej, a oddzielona od niej innymi nieruchomościami miałaby w sensie prawnym – bezpośredni do niej dostęp. W piśmie procesowym a 12 stycznia 2012 r. M. C. [...] Sp. z o.o. podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od M. C. [...] sp. z o.o. kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który po nowelizacji ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ograniczył dopuszczalność odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Dało to podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że jedynym elementem merytorycznym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] jest stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" nie daje podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wprowadzenie zamiast określenia "teren" – określenia "działka". Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości stwierdzenia Sądu, że ustawodawca wprowadził pojęcie "teren" a nie "działka". Ustalenia wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że te ustalenia są w sprawie sporne. Pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.