IV SA/Wa 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010r. ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] i PI. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...][...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności dość obszernie i szczegółowo opisało sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej podniosło, że wymagania dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stanowi ona "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Zatem wszystkie parametry i wskaźniki powinny być określone precyzyjnie, a nie poprzez odwoływanie się do zabudowy na działkach sąsiednich oraz bez użycia zwrotów: "nie powinna przekroczyć", "do", "maks", itp. - umożliwiających zmianę paramentów in minus. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613, Kolegium wskazało, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: rozporządzenie) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to zostało uczynione w rozpoznawanej sprawie. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny zgodnie z regułami wynikającymi z ww rozporządzenia. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus z tego powodu, że ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz projektanta sporządzającego projekt budowlany. Dalej organ wskazał, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w drodze odstępstwa (§ 5 ust. 2 ww rozporządzenia) wymagało szczegółowego uzasadnienia i powinno wynikać z treści analizy w kontekście zachowania ładu przestrzennego, a nie odwołania się do szczególnie istotnych czynników ekonomicznych. Ustaleń warunków zabudowy dokonuje się przez wydanie decyzji administracyjnej, a więc w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia władczego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Przy czym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej w skrócie: u.p.z.p.). Organ I instancji nie wskazał, zdaniem Kolegium, podstawy prawnej nałożenia obowiązku uzyskania "odpowiednich służebności przejazdu". Dalej Kolegium podniosło, iż obowiązek zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika z art. 107 § 3 K.p.a., który zawiera katalog obligatoryjnych elementów orzeczeń administracyjnych. Brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji wskazuje na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem ww przepisu. Tego rodzaju uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu I instancji i nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien precyzyjnie określić prawa lub obowiązki inwestora, z uwzględnieniem braku posiadania uprawnień kształtujących i swobody interpretacyjnej, wynikającej ze związanego charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że: • teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]; • w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty jest wspólnota mieszkaniowa; • ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego; • zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. to przepisy art. 36 oraz art. 37 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec wskazanych powyżej okoliczności, Kolegium - nie przesądzając rozstrzygnięcia - stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach, w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się P. Sp. z.o.o. w W. reprezentowana przez pełnomocnika i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieobowiązującej, w dniu jej wydania, treści przepisu art. 138 § 2 K.p.a. co skutkuje wydaniem zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej i jej nieważnością; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię - brak występowania przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji w trybie tego przepisu; • art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pozbawienie zaskarżonej decyzji wymaganego prawem należytego uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wskazanie przepisów oraz wyjaśnienie (wykładnię) podstawy prawnej decyzji; • art. 8 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię - naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, tj. zastosowanie skrajnie niekorzystnej dla skarżącej wykładni przepisów rozporządzenia odnoszących się do parametrów planowanego budynku, niejednolite stanowisko SKO dotyczące tych samych kwestii oraz w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego, pogłębienie rozbieżności stanowisk organów obydwu instancji; • art. 11 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – brak wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi SKO kierowało się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w związku z czym naruszona została zasada przekonywania; • art. 12 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co dodatkowo w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy; 3. przepisów prawa materialnego: • art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą ograniczaniem inicjatywy skarżącej w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych na analizowanym obszarze; • art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą: (i) naruszeniem zasady związania organu I instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uzgodnieniami [...] Konserwatora Zabytków, w których konserwator szczególną uwagę zwracał na relacje wysokościowe, (ii) ograniczeniem możliwości ewentualnej modyfikacji projektu planowanego budynku, w celu dostosowania go do uzgodnień konserwatorskich, które zostaną wydane na dalszym etapie inwestycyjnym; • art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niesłuszne zarzucenie organowi I instancji nie wskazania podstawy prawnej nałożenia obowiązku uzyskania odpowiednich służebności przejazdu; • § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez bezzasadny zarzut nieuzasadnienia kwestii ustalenia innej powierzchni zabudowy aniżeli średnia dla analizowanego obszaru; • § 7 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową wykładnię nakazującą sztywne określanie parametrów planowanej inwestycji. SKO odmówiło organowi I instancji prawa wynikającego z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. do wyznaczenia wysokości planowanej inwestycji, która wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile została prawidłowo uzasadniona. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., iż Kolegium wydało decyzję z [...] kwietnia 2011 r. w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a. nieobowiązującą już w dacie jej wydania. Organ pominął nową treść art. 138 § 2 K.p.a. ustaloną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., a wiec jeden dzień przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje, zdaniem skarżącej, brak podstawy prawnej decyzji, a przez to taka decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej Spółka wskazała, iż Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, pomimo tego, że w uchylonej decyzji organu I instancji nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej przytoczyło jedynie przesłanki ogólne, nieobowiązującego już art. 138 §2 K.p.a., nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy. Wskazało tylko na obrazę przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem, w ocenie skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy została przez organ I instancji szczegółowo uzasadniona. Wydanie decyzji poprzedzone było analizą zagospodarowania obszaru wydaną przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W analizie zostały zawarte wskazówki i wyjaśnienia dotyczące rozplanowania inwestycji, które zostały załączone do decyzji jako załącznik nr 2 będący integralną częścią decyzji. Nawet gdyby Kolegium wykazało braki w uzasadnieniu decyzji I instancji, to nie jest to wystarczająca podstawa do zastosowania reżimu z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem niewłaściwe uzasadnienie organu I instancji nie stanowi podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Spółki, SKO nie próbowało nawet uzasadnić, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie zarzucił wad ani błędów samej analizie, której przeprowadzenie stanowi podstawową część postępowania wyjaśniającego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro Kolegium nie nakazało przeprowadzenia ponownej analizy ani uzgodnień konserwatorskich to znaczy, że akceptowało jako prawidłowy podstawowy i najistotniejszy materiał dowodowy w sprawie. Nadto Kolegium zaniedbało obowiązki wskazania okoliczności jakie mają zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji. W ocenie Spółki, Kolegium winno było wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne. Niezależnie od powyższych argumentów, takie rozwiązanie przyczyniłoby się także do realizacji wyrażonej w art 12 § 1 i 2 K.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia, zdaniem skarżącej, warunków zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium poprzestało jedynie na wymienieniu wszystkich przepisów rozporządzenia, które dotyczą parametrów nowych budynków, a takie wymienienie przepisów, które rzekomo zostały naruszone, nie wystarczy aby spełnić warunek zawarty z art. 107 § 3 K.p.a. SKO skonstruowało bardzo abstrakcyjny zarzut bez wskazania konkretnego przepisu oraz bez koniecznej jego interpretacji. Organ odwoławczy powinien dokładnie wskazać jaki przepis został naruszony oraz dokonać jego dogłębnej analizy. SKO nie wyjaśniło stronom przesłanek, jakimi kierowało się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Dalej skarżąca Spółka podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. jest drugą z kolei uchyloną decyzją z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W poprzedniej decyzji kasacyjnej SKO wskazało na uchybienia, które zostały skorygowane w ww decyzji, jednakże wśród tych uchybień nie było zarzutów dotyczących parametrów planowanej inwestycji. Jest to zatem przejaw niekonsekwencji Kolegium w swoim stanowisku w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy li II instancji od prawie 6 lat nie mogą doprowadzić do ustalenia jednolitego stanowiska, co do wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 27 lipca 2005 r. W między czasie organ I instancji wydał już trzy decyzje, a sprawa była trzykrotnie rozpoznawana przez SKO, które za każdym razem uchylało decyzję o warunkach zabudowy, dwa razy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i raz sprawę umarzając. Sytuacja taka narusza, w ocenie Spółki, zasadę zaufania do organów administracji, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażonąw art. 12 K.p.a. Następnie skarżąca szczegółowo uzasadniła zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2011 r. uczestnik postępowania M. sp. z.o.o. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Spółki trafne są jedynie zarzuty skargi wskazujące, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której powinna była zostać wydana decyzja zmieniająca decyzję organu I instancji, przy czym jednak, zdaniem uczestnika, ze względu na niespełnienie wynikającej z art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanki dostępu działki do drogi publicznej - wbrew stanowisku skarżącego - przyszła decyzja reformatoryjna powinna odmawiać wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto decyzja narusza ww art. 61 ust 1 u.p.z.p., lecz z innych przyczyn niż wskazane w skardze, tj. poprzez bezzasadne przyjęcie, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Pozostałe zarzuty skargi, w ocenie uczestnika, nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. skarżąca P. sp. z.o.o. w W. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazane w skardze i odniosła się do twierdzeń i argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę M. Sp. z.o.o. w W. Zdaniem skarżącej teren inwestycji (jako całość) posiada dostęp do drogi publicznej od ulicy [...] (od północy). Stanowisko uczestnika postępowania, w tym zakresie, należy zatem uznać, zdaniem skarżącej, za błędne, a wszystkie zarzuty skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. narusza przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w tym zakresie czyni skargę zasadną. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja będąca przedmiotem kontroli została wydana w dniu [...] kwietnia 2011r., a podstawę jej rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W dniu zaś 11 kwietnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 201 Or. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 6, poz. 18 z 2011 r.), która zmieniła brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Uprzednio organ II instancji mógł chylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecnie zaś organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawa uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji została więc po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. określona w sposób odmienny niż dotychczas. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję oparło się o brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. sprzed nowelizacji. Świadczy o tym fakt, iż organ w końcówce uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia stwierdza, iż w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a więc odwołuje się do brzmienia tego przepisu z przed nowelizacji. Ponadto w uzasadnieniu nie wskazano czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśniono jakie ewentualnie przepisy zostały naruszone. Ponadto obecnie obowiązkiem organu jest wskazanie jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy administracji zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy prawa ( art. 6 k.p.a.) i orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi i rozstrzygnięcie swoje umocował o nieobowiązująca już treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta z uwagi na wskazane powyżej różnice w brzmieniu tego artykułu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zarzuty zawarte w skardze. W ocenie Sądu nie można uznać za zasadny zarzut skarżącej, iż naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca formułując taką tezę oparła się o brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodząc, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można podzielić powyższego zapatrywania. Z brakiem podstawy prawnej decyzji mieli byśmy do czynienia w sytuacji, gdyby brak było przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 9, s. 757). W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, albowiem przepisem tym jest art. 138 § 2 k.p.a., który jednak nie został w sposób prawidłowy zastosowany. Organ miał możliwość wydania rozstrzygnięcia uchylającego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednakże w oparciu zmienione przesłanki. Nie można więc mówić o braku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi też w sprawie rażące naruszenie przepisów prawa. Pamiętać bowiem należy, że w sprawie tej mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania. Zauważyć należy, że w odniesieniu do prawa procesowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Rozpatrywany przypadek nie może zostać zaliczony do tej kategorii. Choć niewątpliwie, o czym była mowa wcześniej stanowi on naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze, przyznać należy, że zasadnie skarżąca zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. naruszenie art. 107 §1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Zaskarżona decyzja tych elementów nie zawiera. Faktycznie stanowi ona jedynie zacytowanie przepisów prawa i treści orzeczeń, nie odnosząc się ad casum do rozstrzyganej sprawy. Brak jest stwierdzenia, czy w związku z cytowanymi przepisami i orzecznictwem sądów administracyjnych organ przyjął, iż merytoryczne rozstrzygnięcie jest właściwe czy też nie. Sformułowanie te nie zawierają bowiem konkretnego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Nie jest wiadomym jaki stan faktyczny został ustalony, w szczególności czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa, czy też nie. SKO stwierdza jakie sformułowania nie powinny znaleźć się w tym dokumencie, nie przenosząc jednak tych rozważań na sytuację zaistniałą w niniejszej sprawie. Brak jest jasnego i czytelnego stwierdzenia, czy analiza ta sporządzona jest w sposób prawidłowy, czy też zawiera braki, a jeżeli tak to jakie. Na marginesie zauważyć należy, że nie można zgodzić się ze sformułowaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi "mini plan" dla tego teren, albowiem nie stanowi ona substytutu planu i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego ( por. postanowienie NSA z dnia 18 lipna 2005r" sygn. Akt II OPS 3/05). Podobnie bark jest przeniesienia pozostałych zawartych w zaskarżonej decyzji rozważań teoretycznych na grunt rozpoznawanej sprawy. Nadto niedopuszczalnym z punktu widzenia przepisów prawa, a w szczególności art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, oznaczająca konieczność dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy - było stwierdzenie, że organ I instancji nie uzasadnił szczegółowo ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w drodze odstępstwa. Bezpodstawnie SKO uznało, iż naruszenie w jego ocenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a., nie pozwala na rozpoznanie motywów jakim kierował się ten organ i daje podstawę organowi odwoławczemu do uchylenia decyzji. Przypomnieć należy, że zadaniem organu II instancji nie jest jedynie kontrola prawidłowości wydania rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, ale merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jeżeli więc materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny prawnej. Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko godzi w zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę przekonywania zapisaną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), co słusznie podnosi skarżąca, ale w szczególności narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., albowiem SKO w rozpatrywanej sprawie wadliwie zastosowało zasadę kasatoryjności. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowości jej oceny pod kontem merytorycznych rozstrzygnięć w niej zawartych, co uniemożliwia odniesienie się w tym zakresie do zarzutów skargi, gdyż zaskarżona decyzja tych kwestii nie rozstrzyga. Z tych też przyczyn niemożliwym było odniesienie się przez Sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze. Jedynym elementem odnoszącym się do meritum jest stwierdzenie, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Okoliczność ta jest kwestionowana przez uczestnika postępowania M. Spółki z.o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zauważyć więc należy, że przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu. W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 u.p.z.p. jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. Przy czym wbrew sugestiom zawartym w piśmie procesowym uczestnika M.Spółki z.o.o., na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem poprawnym do nieruchomości, decyzja ta bowiem nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ( por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., II OSk 1467/09, LEX nr 746565, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 201 Or, II SA/GI 258/10, LEX nr 752720, wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., II SA/Łd 480/10, LEX ne 755802). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawione powyżej rozważania prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 powołanej ustawy, treść punktu drugiego orzeczenia oparto o art. 152 p.p.s.a.