II GSK 2389/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 686/11 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. N. i B. "Ż" Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Rady Powiatu K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 686/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Powiatu K. z [...] sierpnia 2009, nr [...], w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu kwidzyńskiego przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 8 ust. 3 i 4 oraz § 11 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, w pozostałej części oddalił skargę oraz zasądził od Zarządu Powiatu K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, iż C. N. i B. Ż. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] maja 2011 r. wezwało Radę Powiatu K. do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale w zakresie, w jakim narusza ustawę o systemie oświaty. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. C. N. i B. Ż. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności: § 6 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 7 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], § 8 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika oraz załącznika nr 3 do ww. uchwały w zakresie w jakim nałożony został na organ prowadzący obowiązek wskazania daty zapłaty za fakturę lub rachunek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., stwierdzając nieważność § 8 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały powołał się na okoliczność, iż Rada Powiatu K. w odpowiedzi na skargę podała, że przepisy te są sprzeczne z prawem. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że w § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 7 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, że we wniosku o udzielenie dotacji osoba prowadząca publiczną jednostkę jest zobowiązana podać numer i datę wydania decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych przysługują pod warunkiem, że osoba prowadząca poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów. Istota sporu w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy pojęciu ustawowemu "osoby prowadzącej szkołę niepubliczną" odpowiada również podmiot mający zamiar utworzenia szkoły i jest w trakcie procedur rejestracyjnych, jednak nie został dokonany wpis szkoły do odpowiedniego rejestru. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcia dotacji w rozumieniu ustawy o systemie oświaty nie można utożsamiać z pojęciem dotacji w rozumieniu ustawy budżetowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 września 2008 r. IV CSK 204/08). Szkoły i placówki oświatowe mogą być prowadzone przez osoby o określonym statusie prawnym, które uzyskały wpis do ewidencji. Organ dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (art. 82 ust. 2b ustawy). Uzyskanie przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej zależy od nadania tych uprawnień w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Z powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji oraz decyzja o nadaniu uprawnień szkoły publicznej to podstawowe wymagania, które musi spełniać podmiot ubiegający się o dotacje z budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją wpisu do ewidencji i uzyskania statusu szkoły publicznej jest obowiązek uzyskania numeru identyfikacyjnego krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, co wynika z art.30 pkt 1 w zw. z art.2 pkt 11 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Obowiązek ewidencji i uzyskania numeru identyfikacji podatkowej wynika natomiast z art. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (tekst jedn. Dz.U. 2004 r. Nr 269, poz. 1281 ze zm.). Wskazane dane, tj. numery Regon i NIP identyfikują podmiot ubiegający się o dotacje. Ustawodawca w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organy jednostki samorządu terytorialnego m.in. do ustalenia trybu i rozliczenia dotacji a także określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Pod pojęciem "tryb udzielania dotacji" należy rozumieć wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Wymagania zawarte w zaskarżonej uchwale to wymagania formalne. Nie można zatem zarzucić organowi, który wydał zaskarżoną uchwałę, że niewłaściwie zastosowały art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Obowiązek podatników posługiwania się na wszelkich dokumentach związanych z wykonywaniem zobowiązań podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych na żądanie organów administracji rządowej i samorządowej wynika z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 374/10). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały kwota udzielonej dotacji podlega rozliczeniu poprzez przedstawienie sprawozdania rocznego przez osobę prowadzącą jednostkę według wzoru stanowiącego załącznik nr 3. Wśród wymogów prawidłowego rozliczenia zapisano m.in. kwestionowany przez stronę skarżącą warunek wskazania w rozliczeniu daty zapłaty lub rachunku. W świetle art. 90 ust. 3d ustawy określającego przeznaczenie otrzymywanych dotacji, art. 90 ust. 3e ustawy umożliwiającego organom dotującym kontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, oraz art. 90 ust. 4 ustawy udzielającego organowi kompetencji do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji wymóg zawarty w załączniku do uchwały dotyczący daty zapłaty nie może być uznany za wykraczający poza upoważnienie ustawowe. C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kasator zarzucił naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego w zakresie § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 7 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz ust. 2 i 3 w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić jej nieważność także w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację dotyczącą przedstawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom tej skargi Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do tego Sądu uchwały Rady Powiatu K. w zakresie § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 7 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz ust. 2 i 3, gdyż te ostatnie przepisy nie pozostają w sprzeczności z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "dotacjach dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych (...)", a więc o podmiotach, które są szkołami, a nie o podmiotach (osobach prawnych lub fizycznych), które dopiero zamierzają założyć taką szkołę. Stąd też za uprawnione należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż powyższe przepisy zaskarżonej uchwały, w których zawarto zapis, iż we wniosku o udzielenie dotacji wnioskodawca zobowiązany jest podać numer i datę wydania decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły, są zgodne z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dopiero bowiem wskazanie decyzji zezwalającej na założenie szkoły pozwala na ocenę, czy podmiot ubiegający się o dotację jest już szkołą. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia językowa omawianych przepisów nie budzi wątpliwości i dlatego nie zachodziła potrzeba sięgania do wykładni celowościowej w celu umożliwienia podmiotom, które dopiero starają się o uzyskanie statutu szkoły, uzyskanie dotacji na przyszłą działalność, a przynajmniej rezerwacji na ten cel środków finansowych z budżetu organów samorządu terytorialnego. Zresztą organy te prowadzą planowaną gospodarkę finansową regulowaną odrębnymi ustawami, a zatem nie można od nich wymagać by tę gospodarkę uzależniały od zdarzeń przyszłych i niepewnych, a takim zdarzeniem jest niewątpliwie dopiero sam zamiar prowadzenia szkoły przez podmiot ubiegający się o dotacje. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji mógł również nie podzielić odmiennego poglądu zawartego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt IV CSK 204/08, w którym Sąd Najwyższy uwzględniając cel przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty wziął pod uwagę inne jeszcze okoliczności, a mianowicie przedłużające się procedury zmierzające do rozpoczęcia działalności przedszkola oraz "zapewnienie o tym, że zabezpieczone zostały środki pieniężne dla mającego powstać przedszkola". Stąd też Sąd Najwyższy uznał, że odmowa zrealizowania dotacji mogła zostać uznana za sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. W niniejszej zaś sprawie Sąd I instancji nie mógł ocenić zaskarżonych przepisów uchwały pod kątem zasad współżycia społecznego, lecz wyłącznie w zakresie ich legalności. Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wymagania zawarte w § 12 pkt 1 oraz w załączniku nr 3 zaskarżonej uchwały dotyczące obowiązku wskazania "daty zapłaty faktury lub rachunku" są wymaganiami formalnymi i mieszczą w granicach upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a mianowicie w pojęciu trybu, terminu i sposobu rozliczania dotacji". Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w świetle ustawy o finansach publicznych dotacje i tak muszą zostać wydatkowane do końca roku stanowi wymóg materialny, a we wskazanej uchwale uregulowano wymogi formalne związane z rozliczaniem dotacji, przy czym wymogi te mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji w danym roku kalendarzowym, gdyż będzie na to wskazywała właśnie "data zapłaty faktury lub rachunku". W tej sytuacji, skoro dokonana przez Sąd I instancji, wykładnia skarżonych przepisów jest prawidłowa nie można też podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.