II GSK 866/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Andrzej Kuba del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 117/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Z. G. na uchwałę Rady Miasta Z. G. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 117/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Z. G. na uchwałę Rady Miasta Z. G. z [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, a także, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt.1 wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Miasta Z. G. w dniu [...] maja 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta Z. G. W § 5 ust. 1 tego aktu uchwalono, że za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w zależności od kategorii drogi (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) oraz w zależności od celu (ogródki gastronomiczne, handel sezonowy i inne) w wysokości od 0,20 do 0,50 zł. Ponadto organ ustalił też stawkę opłaty za stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,kopertę" w wysokości 200 zł za miesiąc. W ust. 2 cytowanego paragrafu Rada uchwaliła, że za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego polegającego na umieszczeniu scen, stołów i innych obiektów tymczasowych związanych z organizacją imprez miejskich o charakterze kulturalnym, rekreacyjnym i turystycznym, ustala się opłatę w wysokości 0,01% stawki określonej w ust. 1 w kolumnie 2 tabeli - ,,ogródki gastronomiczne". W kolejnym ust. 3 przyjęto, iż stawek opłat określonych w ust. 2 nie stosuje się do obiektów, które związane są z prowadzeniem działalności handlowej. W ust. 4 w/w paragrafu Rada uchwaliła, iż opłat, o których mowa w ust. 1 w kolumnie 5 tabeli - ,,stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,koperta" nie stosuje się na obszarach strefy płatnego parkowania funkcjonującej na podstawie uchwały Nr XVII/168/03 Rady Miasta Z. G. z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Z. G., zarzucając § 5 ust. 1 uchwały istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej ustawa o drogach publicznych) z uwagi na ustalenie, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego za zastrzeżone stanowisko postojowe tzw. ,,kopertę" ustala się w wysokości 200 zł za pojedyncze stanowisko za miesiąc, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcia pasa drogowego w sposób inny niż przewidziany w art. 40 ust. 4 i 8 ustawy o drogach publicznych tj. poprzez ustalenie stawki dziennej za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Wobec powyższego powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. G. z dnia [...] maja 2004 r. w części obejmującej jej § 5 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi, stwierdzając nieważność tej uchwały w części obejmującej § 5. Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. G. z dnia [...] maja 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych. Sąd uznał, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m², jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają ustalenie wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Miasta Z.G. jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w taki sposób, iż spowodowało to faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że treść przepisów § 5 (ust. od 1 do 4) uchwały Rady Miasta Z. G. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], w istotny sposób narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Ponadto Sąd podniósł, że jeśli chodzi o zakres zaskarżenia wskazany w skardze Prokuratora sąd administracyjny nie był nim związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kluczowy element, który przesądza o niezgodności treści aktu prawa miejscowego z przywołanymi przepisami konstytucyjnymi oraz aktu ustawowego jest zawarty ust. 1 § 5. Jednakże zastosowanie pozostałych przepisów (ust. 2 do 4) tej jednostki redakcyjnej uchwały wymaga obowiązywania ust. 1, do którego się odwołują. Z tych względów derogacja ust. 1 § 5 czyni bezprzedmiotowym treść pozostałych jego przepisów. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkiem nieważności objęto cały § 5 uchwały. Rada Miasta Z. G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego – art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym części uchwały, w odniesieniu do której Sąd nie doszukał się naruszenia prawa; naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik sprawy, tj.: - art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako p.u.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 40 ust. 4, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości § 5 uchwały, mimo stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do części § 5 ust. 1 uchwały, tj. sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty", określonego w § 5 ust. 1 uchwały – piątej kolumnie tabeli. - naruszenie art. 134 p.p.s.a poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżeniem Prokuratora Okręgowego i objęcie rozstrzygnięciem całego § 5 uchwały, mimo zawarcia w ww. przepisie uregulowań odnoszących się do innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, opartych na odmiennych przesłankach faktycznych, aniżeli wskazane w skardze Prokuratora Okręgowego. Rada Miasta Z. G. powołując się m.in. na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/07, Lex nr 531624, wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 265/08, Lex nr 519085) argumentowała, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie stwierdził nieważność samodzielnych elementów uchwały, nieodnoszących się do części dotkniętej naruszeniem prawa. Prokurator Okręgowy wniósł natomiast o oddalenie skargi kasacyjnej w całości argumentując, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem procesowym powołując się na wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. akt 1076/06, wobec tego jego naruszenie nie mieści się w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Za nietrafny uznał Prokurator Okręgowy zarzut naruszenia przez WSA w G. W. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a, bowiem Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi prokuratora oraz powołaną podstawą prawną, ramy jego rozstrzygnięcia określały granice sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, wyodrębniona w tabeli, zawartej w zaskarżonej uchwale, kolumna nie może stanowić samodzielnej jednostki redakcyjnej przepisu. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuprawnione ustalenie jednakowej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w sposób, który nie różnicował wysokości opłaty w zależności od zajmowanej powierzchni pasa drogowego, to nie mógł stwierdzić nieważności w części odnoszącej się do tabeli stawek kolumny nr 5 zawartej w ustępie 1 § 5 zaskarżonej uchwały, gdyż takiej jednostki redakcyjnej przepisu nie przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W konsekwencji za nietrafny zdaniem Prokuratora Okręgowego był także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika Rady Miasta Z. G. jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyrokowi Sądu I instancji zostały postawione trzy zarzuty. Pierwszy z nich - o charakterze materialnym - wskazuje na niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym części uchwały, w odniesieniu do której Sąd nie doszukał się naruszenia prawa. Drugi zarzut - naruszenia przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 4, 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości § 5 uchwały, mimo stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do części § 5 ust. 1 uchwały, tj. sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty", określonego w § 5 ust. 1 uchwały – piątej kolumnie tabeli. Z kolei trzeci zarzut odnosi się do naruszenia art. 134 p.p.s.a poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżeniem Prokuratora Okręgowego i objęcie rozstrzygnięciem całego § 5 uchwały, mimo zawarcia w ww. przepisie uregulowań odnoszących się do innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, opartych na odmiennych przesłankach faktycznych, aniżeli wskazane w skardze Prokuratora Okręgowego. Odnosząc się do stawianych w sprawie zarzutów wskazać należy, iż NSA podziela zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż charakter materialnoprawny ma zdanie pierwsze art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis ten we wskazanym fragmencie stanowi podstawę do zastosowania sankcji nieważności - w szczególności - aktu prawa miejscowego. Tym samym wywołuje on skutki w sferze prawnomaterialnej. Dalsza część tego przepisu ma natomiast niewątpliwie charakter procesowy. W tej części art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Skoro jednak w niniejszej sprawie tylko cześć postanowień uchwały była sprzeczna z prawem, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części – sprzecznej z prawem. Natomiast zastosowanie wskazanej sankcji także do tej części, w stosunku do której nie stwierdzono naruszenia prawa stanowiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na uwzględnienie zasługuje także kolejny – drugi zarzut – naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 4, 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości § 5 uchwały, mimo stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do części § 5 ust. 1 uchwały, tj. sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty", określonego w § 5 ust. 1 uchwały – piątej kolumnie tabeli. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07, akty stanowienia prawa, w tym także uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zbudowane są z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się - zdaniem NSA - do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. Pogląd powyższy podziela w pełni NSA w niniejszej sprawie. Uwzględniając zatem przedstawione powyżej stanowisko należy dojść do wniosku, że Sąd I instancji dostrzegając sprzeczność uchwały z prawem w związku z tym, że określając stawkę za "kopertę" w tym zakresie akt ten wprowadzał w istocie rzeczy "ryczałtową" stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, oderwaną wbrew treści postanowień art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych od odniesienia się w konstrukcji tej stawki do powierzchni 1 m² pasa drogowego, winien był dokonać stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały wyłącznie w zakresie w jakim przewidywał on stawkę opłaty za każdy dzień w wysokości 200 zł w odniesieniu do stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperta" w kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Nie jest natomiast zasadny trzeci zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wykroczenie przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżeniem Prokuratora Okręgowego. Otóż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.