II SA/Gd 593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2010 r. J. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz J. W., załączając niezbędne dokumenty. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, decyzją Nr [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń z powodu przekroczenia ustawowo określonego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem dokonania prawidłowego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy odwołującej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 10 marca 2011 r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie odmówił wnioskowanych świadczeń z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organ pierwszej instancji ustalił, że rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 października 2011 r. jest rok 2009. W oparciu o dokumenty skarbowe ustalono, że J. S. w roku 2009 uzyskała przychód w wysokości 15 838,61 zł, co daje dochód netto po przeliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 10 693,93 zł, z tytułu zatrudnienia do dnia 31 sierpnia 2009 r. w "A" Sp. z o.o w Ch. oraz od dnia 1 września 2009 r. w "B" S.A. w Ch. Wspólnie z wnioskodawczynią zamieszkujący konkubent A. W. w 2009 r. osiągnął przychód w wysokości 42 667,52 zł, co daje dochód netto po przeliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 24 405,58 zł. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że A. W. zatrudniony był w "C" Sp. z o.o. w Ch. od dnia 3 listopada 2008 r. do dnia 23 czerwca 2009 r. Z oświadczenia złożonego przez A. W. wynikało, że w okresie od września 2007 r. do lutego 2010 r. wykonywał prace na podstawie umowy o dzieło w "D" K. P. Z zaświadczenia z Urzędu Pracy z dnia 29 listopada 2010 r. wynika, że A. W. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w okresie od dnia 29 września 2009 r. do dnia 27 października 2010 r. Organ ustalając kryterium dochodowe uwzględnił utratę dochodu w 2009 r. z powodu utraty zatrudnienia u A. W. Z tego tytułu odliczył od dochodu rodziny dochód netto w wysokości 5 947,64 zł utracony przez A. W. W ten sposób dochód rodziny w 2009 r. wyniósł 33 151,87 zł, co dało kwotę 837,55 zł średniego miesięcznego dochodu na członka rodziny w 2009 r. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe wynoszące 504 zł uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym od listopada 2010 do października 2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wskazała, że jest ona krzywdząca, a ustalenia w niej poczynione nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji jej rodziny. Wskazała, ze obecnie jej rodzina pozostaje w trudnej sytuacji finansowej z powodu bezrobocia narzeczonego. Nie korzystają obecnie ze środków finansowych uzyskiwanych w 2009 r., które organy analizują. Podkreśla, że jak to możliwe, że w pierwszej decyzji ustalono jej dochód na osobę w rodzinie na kwotę 540,50 zł, a w drugiej decyzji już na kwotę 837,55 zł, kiedy to na dzień dzisiejszy w jej rodzinie brak jest jakichkolwiek dochodów, są to zatem absurdy nie mające nic wspólnego z rzeczywistością. Wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 9 maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy niewłaściwie przyjęto utratę dochodu przez J. S. w 2009 r. W jej sytuacji miała miejsce jedynie zmiana pracodawcy, a nie utrata zatrudnienia. Organ wskazał również, że na wysokość jej dochodu nie mogło wpływać uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego od 2 grudnia 2010 r., skoro utrata dochodu z tego tytułu nie miała miejsca w 2009 r. W powyższym zakresie stanowisko swoje organ odwoławczy oparł na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009r. sygn. II SA/Po 291/09, w którym stwierdzono, że regulacje dotyczącego dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Mając na uwadze wskazane orzeczenie w przypadku A. W. uwzględnieniu podlegała utrata w 2009 r. zatrudnienia na umowę o pracę. Od dochodu rodziny należało odliczyć dochód z tytułu utraty tego zatrudnienia. Niemniej okolicznością niekwestionowaną był fakt, że przez cały 2009 r. A. W. był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło, z którego to tytułu osiągnął przychód w kwocie 34 414,00 zł, a dochód po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu w kwocie 27 531,20 zł. Z wystawionego na okoliczność wysokości przychodów z umowy o dzieło PIT -i 1 wynika, że w ramach tej umowy nie odprowadzano składek na ubezpieczenia społeczne ani zdrowotne. Należny podatek wynikający z zaświadczenia Urzędu Skarbowego (po odjęciu kwoty podatku wynikającego z utraconego źródła w kwocie 403 zł- umowy o pracę), a więc dochód wliczany do dochodu rodziny za 2009 r. wyniósł 22.958,20 zł. Obliczając dochód rodziny za 2009 r. uwzględniono obok dochodu J. S. dochód z tytułu umowy o dzieło uzyskany w 2009 r. roku przez A. W. Umowa ta uległa zakończeniu dopiero w roku następnym, tj. lutego 2010 r. W międzyczasie, tj. od 29 września 2009 r. do 27 października 2010 r. był on zarejestrowany bez prawa do zasiłku jako bezrobotny. Do dochodu nie wlicza się wynagrodzenia A. W. z tytułu zatrudnienia podjętego w ""E" Sp. z o.o. w Ch. w okresie między 6 września 2010 r. a 25 listopada 2010 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z wyliczeniem dochodu rodziny wskazano, że uwzględniając ww. dochód z tytułu umowy o dzieło osiągnięty w 2009 r., organ pierwszej instancji miał na uwadze w przypadku A. W. zaświadczenie z Urzędu Skarbowego ustalając, że chodzi o kwotę 25 405,58 zł. Łącznie dochód rodziny ustalono w kwocie 33 151,87 zł, a miesięcznie na osobę w rodzinie 837,55 zł. Wskazano, że przeliczenia organu pierwszej instancji są wadliwe, bo jeśli łączny dochód rodziny wynosi jak podano w badanej decyzji 33 151,87 zł, to miesięczny dochód rodziny stanowiła kwota 2 762,65 zł, a na osobę w rodzinie 920,88 zł. Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia prawidłowości wyliczenia kwoty dochodu 25 405,58 zł. Przyjmując co do zasady ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii dochodu utraconego organ odwoławczy uwzględnił dochód z umowy o dzieło za 2009 r. w kwocie 22 958,20 zł A. W. i 10 693,93 zł J. S. Łącznie dało to kwotę 33 652,13 zł, miesięcznie 2 804,34 zł i na osobę w rodzinie w 2009 r. 934,78 zł, co przekracza kwotę 504 zł kryterium dochodowego. Prezentowany sposób obliczenia dochodu wsparty orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnia do stwierdzenia, iż nie było możliwe uwzględnienie faktu, że obecnie rodzina nie ma dochodu. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oparte jest na przesłankach ustawowych, które dla ustalenia tego prawa odsyłają do dochodu rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Skargę na wskazaną decyzję wniosła J. S. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na rzecz J. W. Skarżąca wskazała, że sytuacja finansowa jej rodziny z roku 2009 r., który był przedmiotem analizy organów jako rok bazowy, była diametralnie różna od sytuacji w 2010 r., kiedy występowała z wnioskiem o przyznanie świadczeń. Skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organy administracji interpretację przepisów art. 3 ust. 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności nie wliczania do dochodu utraconego, jak i uzyskanego dochodu z tytułu umowy o dzieło. Uznała, że taki sposób postępowania narusza jej podstawowe prawa i wolności obywatelskie, w szczególności prawo do pomocy socjalnej gwarantowane konstytucyjnie i konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium przywołało jeszcze orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające, że ocenę sytuacji finansowej wnioskujących o przyznanie świadczeń rodzinnych należy badać na podstawie danych dotyczących roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, w tym również okoliczności utraty bądź uzyskania dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium jej legalności Sąd uznał, iż podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 marca 2011 r. odmawiająca przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych z uwagi na przekroczenie ustawowo określonego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Ust. 4 stanowi, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Według ust. 4a w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Stosownie zaś do treści art. 3, zawierającego legalne definicje pojęć użytych w tej ustawie, poprzez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (pkt 2). Według art. 3 pkt 24 ustawy uzyskanie dochodu spowodowane jest zakończeniem urlopu wychowawczego; uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego; rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast utrata dochodów (art. 3 pkt 23) wynika z: uzyskania prawa do urlopu wychowawczego; utraty prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych; utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; utraty zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego; wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej. Rozważając zarzut skarżącej odnoszący się do braku urealnienia przy wyliczeniu dochodu za rok 2009 jej sytuacji aktualnej, wynikającej z uzyskania prawa do urlopu wychowawczy (w roku 2010) nie sposób uznać go za uzasadniony. Taki sposób obliczenia dochodu stanowiącego bazę dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego pozostawałby w sprzeczności z legalną definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie stanowisko Kolegium, odwołujące się do orzecznictwa sądowo administracyjnego, należy uznać za prawidłowe. Skoro podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, a dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń - to wszelkie zmiany w dochodzie, o których mowa w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (utrata bądź uzyskanie dochodu) powinny być dokonywane w zgodzie z przepisami tej ustawy. Tak więc zgodnie z normami wynikającymi z art. 5 ust. 4 i 4a przy obliczaniu dochodu rodziny, stanowiącego przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, uwzględnia się dochód uzyskany oraz dochód utracony (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 91/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 927/08; dostępne na stronie internetowej WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych wyżej względów zarzut skargi odnoszący się do braku urealnienia przy wyliczeniu dochodu za rok 2009 jej sytuacji aktualnej w roku 2010 nie zasługuje na aprobatę. Zasada wyliczenia dochodu obejmująca rok bazowy poprzedzający okres zasiłkowy, przyjęta przez organ jest prawidłowa. Sąd nie dopatruje się także naruszenia prawa w związku z nieprawidłową, jak twierdzi skarżąca, interpretacją przepisów art. 3 pkt 23 i 24 (w skardze błędnie wskazano "ust. 23 i 24") w odniesieniu do przychodów z tytułu umowy o dzieło. Ustawodawca w tych przepisach określił rodzaje zdarzeń prawnych, których zaistnienie warunkuje ocenę utraty lub uzyskania określonego dochodu. W jednym i drugim przypadku wyłączył ze zdarzeń polegających na utracie lub uzyskaniu zatrudnienia pracę świadczoną na podstawie umowy o dzieło. W tym stanie rzeczy organ, związany zasadą praworządności (art. 6 i art. 7 kpa), nie mógł modyfikować przepisu ustawy zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej. Niemniej, sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatruje się naruszenia w tym zakresie konstytucyjnej zasady równości, jak również nie podziela wyrażonego przez skarżącą poglądu odnośnie niespójności przepisów w tej kwestii. Podnoszone zaś przez stronę prawo do pomocy socjalnej określone zostało przez ustawodawcę poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego, stanowiącego czynnik zobiektywizowany. Oznacza to, że świadczenia rodzinne, będące elementem systemu pomocy społecznej, skierowane są wyłącznie do osób najuboższych, według określonego w ustawie kryterium. Jednakże Kolegium dokonało wyliczenia spornego dochodu odmiennie, niż organ I instancji, przy czym poza wskazaną wyżej zasadą sposób tego wyliczenia jest zarówno niejasny jak i nieprecyzyjny. Z tych przyczyn należało uchylić decyzję II instancji, gdyż obliczenie dochodu nie zostało poparte należytym wyjaśnieniem sprawy, z odniesieniem się do dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Decyzja uwzględnia dochód utracony A. W., lecz brak jest szczegółowego wyliczenia wysokości przyjętej utraty wynagrodzenia, co z kolei uniemożliwia zbadanie, czy obliczenie dochodu rodziny zostało dokonane w sposób, o którym mowa w § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881). Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji Kolegium, uwzględniając utratę dochodu w 2009 r. przez A. W. pomniejszono dochód rodziny o wysokość całego wynagrodzenia netto uzyskanego przez niego w 2009 r. z tytułu umowy o pracę, to zaś pozostaje w sprzeczności z treścią przytoczonego wyżej § 17 ust. 1 tego rozporządzenia, gdzie mówi się o odejmowaniu przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu. W takiej sytuacji należało dochód wykazany w PIT uśrednić w skali miesięcznej i jednomiesięczny średni dochód odjąć od dochodu rodziny (tak również w wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 372/1, dostępnym na stronie internetowej WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem naruszenia w związku z powyższym przepisów postępowania, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organ mógł naruszyć przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1, 4 i 4a oraz art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do zawyżenia wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu w rodzinie wnioskodawczyni, a w konsekwencji do odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnianiu tego obowiązku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i dokona prawidłowego ustalenia przeciętnego dochodu miesięcznego członka rodziny skarżącej, celem rozstrzygnięcia, czy zachodzą podstawy do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.