II GSK 939/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 322/10 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 322/10, oddalił skargę K. G. (dalej skarżąca, aplikant adwokacki) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister) z [...] kwietnia 2009 r nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Sąd I instancji orzekał w następującej stanie sprawy. Okręgowa Rada Adwokacka w K. (dalej: ORA w K.) [...] października 2007 r. rozpatrując na posiedzeniu sprawę K. G., podjęła uchwałę o skreśleniu jej z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. Podstawą podjęcia uchwały było niezaliczenie przez skarżącą kolokwium rocznego po zakończeniu pierwszego roku aplikacji. Z tego powodu opinie dotyczące odbytych praktyk, przebiegu aplikacji czy też przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka uznano za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA), po rozpoznaniu [...] lutego 2008 r. odwołania aplikant adwokackiej, postanowiło jednogłośnie w głosowaniu tajnym zaskarżoną uchwałę ORA w K. utrzymać w mocy. K. G. 8 kwietnia 2008 r. za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniosła o uchylenie uchwały Prezydium NRA. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i przekazał sprawię do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia uchwały była okoliczność, iż w postępowaniu przed Prezydium NRA w sprawie odwołania K. G. od uchwały ORA w K. doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także stwierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący oraz uniemożliwienie zapoznania się skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Naczelna Rada Adwokacka 11 września 2008 r. wezwała K. G. do zapoznania się z materiałem dowodowym, a skarżąca w odpowiedzi na wezwanie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wnioski złożone w sprawie. Prezydium NRA [...] października 2008 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy zaskarżoną uchwałę ORA w K. z [...] października 2007 r. Odwołanie od niniejszej uchwały K. G. złożyła do Ministra Sprawiedliwości. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) Minister rozpoznał odwołanie skarżącej i w całości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium NRA w K. z [...] października 2008 r. Skarżąca 8 maja 2009 r. złożyła za pośrednictwem Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją uchwał oraz umorzenie postępowania, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż w okresie dwóch pierwszych lat aplikacji nie została podjęta ważna decyzja o skreśleniu jej z listy aplikantów adwokackich. WSA rozpoznając skargę podniósł na początku, iż przedmiotem postępowania była ocena, czy zachodzą wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, co może być podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. W ocenie Sądu I instancji oba organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Ministra znajdowały się przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosiła się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych. W ocenie WSA, przez zasady odbywania aplikacji należy rozumieć nabywanie przez aplikantów w czasie jej trwania, wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu adwokata, a także weryfikowanie tej wiedzy przez samorząd. Skarżąca przystępując do korporacji adwokackiej jako aplikant zobowiązała się zarówno do przestrzegania przepisów ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm., dalej: p.o.a.) jak również poddała się postanowieniom jej władz, w tym także regulaminowi aplikacji adwokackiej (dalej: regulamin). Sąd I instancji dalej wskazał, iż to korporacja, sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, odpowiada za właściwe wyszkolenie przyszłych adwokatów, a zatem przysługuje jej prawo do sukcesywnego sprawdzania nabywanej przez aplikantów wiedzy. Tym samym organ ma prawo dokonywania weryfikacji aplikantów, co do postępów w nauce. Następnie WSA wyjaśnił, iż skarżąca dwukrotnie uzyskała z kolokwium rocznego ocenę negatywną i ta właśnie okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieprzydatności skarżącej do zawodu i w konsekwencji stanowiło to podstawę uchwały o skreśleniu jej z listy aplikantów. Minister Sprawiedliwości w ocenie WSA prawidłowo ustalił, iż pierwsze dwa lata aplikacji skarżącej upłynęły 31 maja 2008 r., tym samym uchwała o skreśleniu z listy aplikantów, podjęta w dniu [...] października 2007 r. mieści się w ramach czasowych zgodnie z art. 79 ust. 2 p.o.a. WSA zauważył także, iż skarżąca nie zaliczyła kolokwium po drugim roku aplikacji, co potwierdza nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji oddalił skargę. K. G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 79 ust. 2 p.o.a. w związku z § 19 regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że negatywny wynik z kolokwium jest samoistną przesłanką do skreślenia z listy aplikantów. 2) przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z 61 §4 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 81 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie przed organami wydającymi uchwały w niniejszej sprawie dotknięte było wadami, wzruszającymi wydaną decyzję i uchwały a tym samym wyrok WSA; - art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała nieważność uchwał zapadłych przed wydaniem decyzji ostatecznej, powodujących również jej nieważność; - art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z - art. 79 § 3 p.o.a. w związku z art. 68 ust. 5 p.o.a. poprzez przekroczenie ustawowego terminu do podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zasadniczy problem występujący w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ustalenie, że aplikant adwokacki w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji uzyskał negatywną ocenę z kolokwium rocznego, jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich. K. G. odniosła się do wskazanego problemu w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego a ponadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania. NSA wypowiadał się w przedstawionej kwestii w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. II GSK 590/10 oraz z 8 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 609/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną K. G. podziela w pełni stanowisko wyrażone w powyższych orzeczeniach, co usprawiedliwia posłużenie się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniach wskazanych wyroków. Podstawą prawną, podejmowanej w drodze uchwały organu kolegialnego samorządu adwokackiego, decyzji w indywidualnej sprawie w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów, stanowi art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem: "Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata". Ustawodawca wskazując w przepisie słowo "może" wyraźnie wskazał, że decyzja (uchwała) we wskazanym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe (swobodne) oparte są o uznanie administracyjne, a więc w określonym stanie faktycznym organ ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego. Tom II, LEX, 2007 r., wyd. II). NSA po raz kolejny wskazuje, iż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności a organ działający w ramach uznania administracyjnego obowiązany jest posługiwać się zgodnymi z prawem kryteriami i celem ich zastosowania jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które odzwierciedla proces dokonywanych ustaleń faktycznych i zastosowanych kryteriów uznania administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r. , sygn. II SA 883/82 z glosą A. Wasilewskiego, PiP 1983/6/141). Konstrukcję jaką zastosował ustawodawca w przepisie 79 ust. 2 p.o.a. daje podstawę do rozważania możliwości skreślenia aplikanta z listy w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Tak więc, ustawowym kryterium uznania administracyjnego w tym przypadku jest przydatność aplikanta do zawodu. Ustawodawca nie wskazał jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy. W ocenie NSA treść art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. upoważnia Naczelną Radę Adwokacką do uchwalania regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Zgodnie z § 19 uchwalonego na tej podstawie regulaminu podstawę do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu stanowią: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej. Wykładnia tego aktu kierownictwa wewnętrznego o charakterze generalnym nie może prowadzić do wniosków, które sprowadzałaby się do interpretacji § 19 regulaminu w sposób pozwalający na przyjęcie, że organ samorządu adwokackiego wkroczył w materię regulowaną ustawowo w art. 79 ust. 2 p.o.a. Nadto należy wskazać, iż organy korporacyjne, a za nimi Minister Sprawiedliwości, przyjęły, że wobec regulacji zawartej w § 19 regulaminu, ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, w niniejszej sprawie negatywny wynik kolokwium rocznego, automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów adwokackich. W efekcie wyłączyły celowość dokonywania ustaleń w zakresie innych okoliczności dotyczących rokowań odnośnie przydatności do zawodu adwokata. Tego rodzaju wykładnia w istocie zmienia charakter decyzji (uchwały) podejmowanej na podstawie art. 79 ust. 2 p.o.a. z uznaniowej na związaną. Właściwie stosowanie wymienionych przepisów ustawy i regulaminu w ocenie NSA prowadzą do odmiennych wniosków. Zachowanie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 p.o.a. wymaga przyjęcia, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 regulaminu odbywania aplikacji może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów adwokackich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji. NSA podziela pogląd kasatora, iż WSA nie odniósł się do kwestii wydania decyzji z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 68 ust. 5 p.o.a. Okręgowa Rada Adwokacka podjęła uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów po upływie półtora miesiąca po ogłoszeniu wyników kolokwium mimo, że w myśl art. 79 § 3 p.o.a. wymaga stosowania do procedury skreślenia aplikanta odpowiednio przepisu art. 68 ust. 5, co oznacza, że Okręgowa Rada Adwokacka mogła podjąć uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów z powodu stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu z powodu negatywnego wyniku kolokwium w terminie 30 dni od ogłoszenia wyników (wyniki zostały ogłoszone 14 września 2007 r., zaś uchwała została podjęta [...] października 2007 r.). Jednak NSA, w niniejszym składzie orzekającym, wbrew stanowisku kasatora, jest zdania, iż przedmiotowy termin nie ma charakteru terminu materialnego, lecz terminu instrukcyjnego, którego przekroczenie nie czyni niedopuszczalnym podjęcia uchwały. Zakres niezbędnych w sprawie ustaleń jest rezultatem wykładni przepisów prawa materialnego. Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 79 ust. 2 p.o.a. implikuje konieczność wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych, celem odtworzenia pełnego obrazu przebiegu aplikacji, w szczególności opinii patrona oraz ocen odbywanych praktyk. Kasator wskazał, iż opinie o skarżącej pochodzące zarówno od patrona i z odbytych praktyk znajdują się w aktach sprawy i nie uwzględniono ich przy wydawaniu orzeczenia. Nadto kasator prawidłowo zauważył, iż dopuszczenie tych dowodów pozwoliłoby na wyjaśnienie sprawy. W ocenie NSA wydając rozstrzygnięcie WSA winien ocenić ustalony przez organy stan faktyczny analizując wnikliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ponadto NSA nie przesądza czy wobec K. G. zachodzą, względnie czy nie zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich, ale ocena powinna być dokonana przez organy samorządu adwokackiego w ramach uznania administracyjnego. Konieczne jest też rozważenie czy w konkretnym i pełnym stanie faktycznym tej sprawy zachodzą przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania NSA orzekł w oparciu o art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.