III SA/Wr 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi M. B., M. E. T., M. P., P. K. i K. W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r., Nr [...]; II. określa, że uchwała wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. M. B., M. P., K. W., P. K., M. E. T. przedstawili Wójtowi Gminy P. wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie budowy na obszarze gminy P. "[...]". Rada Gminy w P. uchwałą z dnia [...] r. nr [...], powołała komisję celem sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Opinią z dnia [...] r. komisja stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum jest poparty wymaganą liczbą głosów, jednak karty z podpisami nie spełniają wymogów z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Komisja podkreśliła, że podpisy osób na kartach popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum lokalnego umieszczone są na drugiej stronie każdej karty, co zdaniem Komisji stwarzało sytuację, że podpisujący mogli nie wiedzieć czego dotyczy pierwsza strona tych kart. Komisja wyjaśniła, że pierwsze podpisy powinny znajdować się bezpośrednio pod pytaniem, które stanowiło przedmiot referendum lokalnego. Dodatkowo komisja podkreśliła, że w dniu [...] r. podjęta została przez Radę Gminy P. uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] położonego w obrębach geodezyjnych P., Z. i W., z tego powodu zdaniem Komisji przeprowadzenie referendum byłoby bezzasadne. W konsekwencji Rada Gminy w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. odrzuciła wniosek mieszkańców Gminy P. o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie projektu budowy na obszarze Gminy P. tzw. "[...]". W uzasadnieniu uchwały odwołano się do negatywnej opinii komisji powołanej do sprawdzenia wniosku. Referendalna grupa inicjatywna, powołując się art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucili naruszenie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karta z podpisami poparcia dla inicjatywy referendalnej i zawierająca informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać, nie może być dokumentem dwustronnym, a ściślej zawierać podpisy poparcia na drugiej stronie, naruszenie art. 18 tej ustawy w związku z art. 16 ust. 4 poprzez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy komisja badająca wniosek o przeprowadzenie referendum, kwestionując drugostronne podpisy na "kartach poparcia", nie wezwała inicjatorów referendum do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum. Skarżący w uzasadnieniu skargi zakwestionowali również przyjętą przez Gminę argumentację odwołującą się do bezzasadności przeprowadzenia referendum w związku z podjętą już uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, że Rada Gminy nie wskazała jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie. Przyjęta argumentacja nie ma – w ocenie skarżących – żadnego związku z referendum, bowiem akt ten, jest najbardziej doniosłym środkiem wyrażania woli przez członków wspólnoty. Nadto skarżący wskazali, iż w piśmie z dnia [...] r. inicjator referendum sprecyzował przyczynę, jak i cel powziętych działań, wskazując, że wnosi o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie lokalizacji/budowy na obszarze gminy P. tzw. "[...]" w obrębach geodezyjnych: P., Z., P. i W. Skarżący podkreślili, że wniosek inicjatora referendum z dnia [...] r. zawierał precyzyjnie zdefiniowane pytanie referendalne w brzmieniu: "Czy wyrażasz zgodę na budowę "[...]" położonego w gminie P. w obrębach geodezyjnych: P., Z., P. i W. w lokalizacji ujawnionej w opracowanym do zatwierdzenia przez Radę Gminy P. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla "[...]"?". W opinii komisji z dnia [...] r. oraz tytule zaskarżonej uchwały – jak podkreślili skarżący – błędnie określono przyczynę, jak i cel inicjatywy mieszkańców, wskazując, że przedmiotem oceny w referendum ma być projekt budowy na obszarze Gminy P. tzw. "[...]". Wskazując na te nieścisłości skarżący podkreślili, że rodzą się wątpliwości, czy uchwała nr [...] Rady Gminy P. ma związek merytoryczny z ich wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną odrzucenia wniosku referendalnego było niemożliwe do usunięcia w trybie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym naruszenie wymogu ustawowego określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, dotyczącego kart, na których zbierano podpisy, albowiem nie zamieszczono na każdej ze stron karty wymaganego ustawą nagłówka (informacji) o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać, a ponadto informacji w zakresie nazwy i adresu siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna. Powyższa okoliczność stanowiła – w ocenie organu – oczywisty brak formalny uniemożliwiający uznanie przedłożonych kart za spełniające wymogi określone przez ustawę o referendum lokalnym. Gmina podkreśliła, że karta do głosowania mogła mieć formę dwóch stron, jednak na każdej z nich powinny znajdować się dane opisane w art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Dodatkowo Rada Gminy wyjaśniła, że w dniu [...] r. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] P.. Uchwała została uznana za legalną przez organ nadzoru i niebawem wejdzie w życie na skutek publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Tym samym uchwała ta stanie się prawnie wiążącym aktem prawa miejscowego, rozstrzygającym kwestię ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego tj. [...] P. W takiej sytuacji prowadzenie referendum na terenie Gminy należy uznać – w ocenie organu – za bezprzedmiotowe, a jedynie generujące koszty dla Gminy. Ponadto organ podkreślił, że w treści zaskarżonej uchwały nie zacytowano dokładnie tytułu wniosku referendalnego, jednak z uwagi na fakt, że przedmiot uchwały nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powyższa nieprecyzyjność nie ma wpływu na legalność podjętej uchwały. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko, dodatkowo wyjaśniając, że nie znajduje uzasadnienia w faktach argumentacja Gminy w przedmiocie znaczenia uchwały Rady z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] P. Uchwała ta bowiem – jak podkreślono, nie została do dnia dzisiejszego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Ponadto skarżący wyjaśnili, że Wojewoda D., jako organ nadzoru skierował do sądu administracyjnego skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny nie może opierać sprawowanej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej w skrócie "p.p.s.a."), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm., zwana także dalej u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem szczególnym, przewidującym właściwość sądu administracyjnego, jest art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zgodnie z którym na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Zagadnienie referendum lokalnego zostało ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sparwach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1 ustawy). W myśl natomiast art. 18 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego pochodził od grupy uprawnionych do głosowania mieszkańcow. Grupa ta pismem z dnia [...] r. (data wpływu do Urzędu Gminy w P. – [...] r.) złożyła wniosek o przeprowadzenie referendum, do którego dołączyła karty poparcia zawierające podpisy mieszkańców popierających inicjatywę. Niesporne jest przy tym, że inicjatorzy referendum prawidłowo sformułowali pytanie mające być przedmiotem referendum oraz że zgromadzili niezbędną liczbę podpisów osób popierających przeprowadzenie referendum. Sporne jest natomiast, czy inicjatorzy referendum spełnili wymogi określone w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym oraz czy ewentualnemu przeprowadzeniu referendum lokalnemu stoi na przeszkodzie nieopubklikowana jeszcze uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zgodnie z art. 14 ustawy o referendum lokalnym w terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie (ust. 1). Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również: 1) nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli, 2) nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna (ust. 2). Podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów (ust. 3). Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne (ust. 4). W uzasadneiniu zasakrażonej uchwały odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego Gmina powołała się na opinię komisji dotyczącej oceny zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy. W opinii tej w pierwszej kolejności podkreślono, że podpisy osób na kartach popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum lokalnego umieszczone są na drugiej stronie każdej karty. Zdaniem Komisji taka redakcja kart poparcia stwarzała sytuację, w której podpisujący mogli nie wiedzieć, czego dotyczy pierwsza strona tych kart. Komisja wyjaśniła, że pierwsze podpisy powinny znajdować się bezpośrednio pod pytaniem, które stanowiło przedmiot referendum lokalnego. W ocenie Sądu tak określony przez komisję wymóg, co do redakcji kart popracia w żaden sposób nie wynika z przepisów ustawy o referendum lokalnym. Przepisy te w sposób jasny i wyczerpujący określają elementy jakie powinny zawierać karty poparcia. Wymaganie natomiast umieszczenia pierwszych podpisów bezpośrednio pod pytaniem nie znajduje żadnych podastw w ustawie regulującej zasady przeprowadzania referendum lokalnego i jest sprzeczne z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy. Podkreślić również należy, że wbrew stanowisku zprezentowanym w odpowiedzi na skargę ustawa nie formułuje również obowiązku umieszczenia danych, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy na każdej stronie karty poarcia. Na marginiesie wskazać należy, że nawet gdyby ewentualnie przyjąć, iż redakcja kart popracia w zakresie umieszczenia pierwszych podpisów dopiero na drugiej stronie była nieprawidłowa, to obowiązkiem komisji sporządzającej opinię było wezwanie inincjatorów przeprowadzenia referendum do usunięcia stwierdzonych uchybień w trybie art. 16 ust. 4 ustawy. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, komisja, nie dokonując wezwania, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art. 16 ust. 5). Za uchybienia, których nie można usunąć, uznaje się natomiast brak wystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów, jeżeli upłynął już termin do ich zbierania, rozbieżności pomiędzy danymi podanymi w powiadomieniu o zamiarze wykonania inicjatywy referendalnej, szczególnie zmiany podmiotów inicjujących lub ich składu osobowego, rozbieżności co do przedmiotu referendum lub pytań, które mają być w nim zadane (por. Piotr Uziębło, Komentarz do art. 16 ustawy o referendum lokalnym, Oficyna 2007). W niniejszej sprawie wie, nawet gdyby podzielić pogląd organu, zgodnie z którym karty poparcia zawierają uchybienia co do sposobu umiejscowienia na nich podpisów, to uchybienia te niewątpliwie były usuwalne. W sporządzonej opinii komisja podkreśliła także, że w dniu [...] r. podjęta została przez Radę Gminy P. uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] położonego w obrębach geodezyjnych P., Z. i W., a zatem z tego również powodu – zdaniem komisji – przeprowadzenie referendum byłoby bezzasadne. Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że powołana uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospoadrowania przestrzennego na dzień ogłoszenia wyroku nie miała waloru aktu prawa miejscowego, bowiem nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. W konsekwencji zatem kwestia realizacji inwestycji w postaci budowy [...] nie zsotała jeszcze ostaecznie zatwierdzona. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym i istotnym naruszeniem prawa, co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie w punkcie II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.