II GSK 948/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 96/10 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2009 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że N. G. była związana umową zlecenia z E. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "M." i nie została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. G., w wyniku przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli uznał, że umowa wiążąca strony, nazwana umową o dzieło, w istocie była umową zlecenia rodzącą obowiązek ubezpieczenia. O wszczęciu postępowania zawiadomiono m.in. E. K., który wystąpił o zawieszenie postępowania w związku z zaskarżeniem decyzji ZUS do Sądu Okręgowego. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Z. G. zawiesił postępowanie w sprawie doręczając skarżącemu postanowienie w tym przedmiocie, a następnie postępowanie to podjął również doręczając mu stosowne postanowienie. Decyzją z [...] września 2009 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Z. G. stwierdził, że N. G. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 października 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. K. Prezes NFZ decyzją z [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie był stroną postępowania. W ocenie organu stronami postępowania byli wyłącznie N. G. oraz ZUS w Z. G. Zaskarżona decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez N. G., a E. K. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji, gdyż jako płatnik nie był stroną tego postępowania. Na powyższą decyzję E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję podał, że istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego E. K. i czy jest on stroną tego postępowania. Zdaniem WSA stanowisko organu jest błędne, gdyż interesu prawnego nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku miedzy strefą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Sąd wskazał, że określenie wysokości zaległości w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Osoba będąca płatnikiem ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny w tym postępowaniu. Tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Zdaniem Sądu ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Sąd uznał, że organ administracji z pominięciem uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta N. G. Prezes NFZ zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie: 1) pominięcie przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 u.s.u.s. skutkujące naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., i błędne przyjęcie że skarżący miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahenta skarżącego, 2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji pominął treść przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżący jako płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia N. G. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] września 2009 r., iż N. G. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że skarżący E. K. jako płatnik tych składek będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego skarżącej". Trudno bowiem mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne", skoro jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy). Statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, iż "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona (...)". W związku z powyższym, skoro istota sporu dotyczy tego, czy stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, jeżeli ustalenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie dotyczą jego interesów chronionych również w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu prezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, że płatnik korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących ją z innym podmiotem w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wynikającego z zawartej umowy zlecenia, natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W każdym razie skarżący powołując się na okoliczność, iż jest płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne, wykazał dostatecznie, iż jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, znajduje oparcie w przepisach art. 204 pkt 2 p.p.s.a.