II SAB/Wa 109/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi B. N. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat - oddala skargę - B. N. raportem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] maja 1996 r. do [...] czerwca 2001 r. Komendant Rejonowy Policji [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] poinformował skarżącego, że wskazany w raporcie okres pracy nie został zaliczony do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z uwagi na fakt, że nie było podstaw do uznania wskazanego okresu pracy za równoznaczny z pracą w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, a tym samym okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu służby. Jednocześnie wskazano, że rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], została skarżącemu zaliczona wysługa lat do celów uposażeniowych na dzień ponownego przyjęcia do służby w Policji, to jest na dzień [...] listopada 2003 r. W związku z tym, że wysługa ta nie uległa zmianie, to nie było podstaw do wydania nowej decyzji w sprawie ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Po skierowaniu w dniu [...] maja 2010 r. "skargi" do Komendanta [...] Policji na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie wydania decyzji po złożeniu przez niego raportu z dnia [...] grudnia 2009 r., skarżący w dniu [...] czerwca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność do Komendanta Rejonowego Policji [...], w której podniósł, że składając raport domagał się zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy i na tej podstawie ustalenia nowego, wyższego uposażenia zasadniczego. W odpowiedzi na skargę Komendant Rejonowy Policji [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że nie miał obowiązku wydania w powyższej sprawie decyzji, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 233/10, odrzucił skargę stwierdzając, że organ nie ma ustawowego obowiązku wydania w niniejszej sprawie aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i stąd też skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. W wyniku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 365/11, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podał m. in., że: "(...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). (...) Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak stanowi przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Jednocześnie § 5 ust. 5 tego rozporządzenia przewiduje, że dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. (...) Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). To z kolei oznacza, że jeżeli policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów. Odbywa się to w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, przy czym dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). A zatem, zaliczenie okresów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia (...) następuje zgodnie z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia w decyzji administracyjnej. (...) Z przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika bowiem, że w sytuacji określonej w jego § 5 ust. 4 organ wydaje decyzję, z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. (...) Oznacza to, że odrzucona skarga na bezczynność organu wniesiona przez B. N. powinna ulec merytorycznemu rozpoznaniu, a więc ustaleniu wysługi lat w Policji, do czego władne są organy na podstawie art. 102 ustawy o Policji oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie tego przepisu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Natomiast zgodnie z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu, a według ust. 3 przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Z kolei w myśl ust. 4, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Reasumując, raport skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. winien być rozpoznany i załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazuje również cytowane już wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 365/11 i, co jest dla Sądu wiążące, w myśl art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jednakże zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury i doktryny, za decyzję uznaje się również taki akt, który zawiera minimum wymagań formalnych, tzn. musi w nim być oznaczenie organu wydającego ów akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Analizując pod tym kątem pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzić należy, że jest to decyzja administracyjna, bowiem oznaczono w nim organ, tj. Komendanta Rejonowego Policji [...] oraz zostało ono przez niego podpisane, a nadto wskazano skarżącego, jako adresata i rozstrzygnięto w nim o istocie sprawy, nie zaliczając do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wskazanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Ponadto obecne są w nim również elementy uzasadnienia prawnego i faktycznego. Skoro zaś tak, to organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania decyzją raportu skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r., zaś na zawarte w niej rozstrzygnięcie nieodpowiadające oczekiwaniom skarżącego, służy środek zaskarżenia w postaci odwołania, w myśl art. 127 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.