I OSK 365/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 233/10 odrzucające skargę B. N. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Raportem z dnia 3 grudnia 2009 r. B. N. złożył do Komendanta Rejonowego Policji [...] wniosek o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rodziców od dnia 2 maja 1996 r. do dnia 2 czerwca 2001r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Komendant Rejonowy [...] poinformował B. N., że wskazany w raporcie okres pracy nie został zaliczony do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z uwagi na fakt, że nie było podstaw do uznania wskazanego okresu pracy, za równoznaczny z pracą w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, a tym samym okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu służby. Jednocześnie organ wskazał, że rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] została B. N. zaliczona wysługa lat do celów uposażeniowych na dzień ponownego przyjęcia do służby w Policji, to jest na dzień 25 listopada 2003 r. W związku z tym, że wysługa ta nie uległa zmianie, to nie było podstaw do wydania nowej decyzji w sprawie ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. B. N. złożył, za pośrednictwem Komendanta Rejonowego [...], skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że składając raport domagał się zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do staży pracy i na tej podstawie ustalenia nowego, wyższego uposażenia zasadniczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że nie miał obowiązku wydania w danej sprawie decyzji, a tym samym nie jest w bezczynności. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. N., stwierdzając, że organ nie ma ustawowego obowiązku wydania w niniejszej sprawie aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zatem skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) do kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Dlatego – zdaniem Sądu – ustalenie wysługi lat policjanta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest wyłącznie częścią postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi sprawy, która jest rozstrzygana w drodze samodzielnej decyzji administracyjnej. Sąd powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01. Od postanowienia z dnia 19 listopada 2010 r. skargę kasacyjną złożył B. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 58 § 1 pkt 1 i 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 104 § 1 K.p.a., w związku z § 5 ust. 4, w związku z § 5 ust. 2 oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego przez uznanie, że zmiana wysługi lat nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy wynika to wprost z treści wskazanych przepisów, a w konsekwencji uznanie, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 tej ustawy; b) art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie skargi na bezczynność organu w przedmiocie "rozpoznania wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat", podczas gdy przedmiotem skargi była bezczynność organu w przedmiocie "ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w związku z zaliczeniem pracy w gospodarstwie rodziców", czyli innej czynności, niż o to wnosił skarżący, a ponadto przez nie zbadanie całości sprawy; c) art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 K.p.a., przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ nie powinien był wyjaśnić, jakie jest w istocie żądanie skarżącego, a w konsekwencji ustalenie, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd zastosował te przepisy, uznałby, że organ naruszył przepis art. 7 K.p.a. nie wyjaśniając treści żądania skarżącego i wskutek tego mylnie uznał, że przedmiotowa sprawa nie powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej; d) art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 9 K.p.a., przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ nie powinien był wyjaśnić, jakie jest w istocie żądanie skarżącego, a w konsekwencji ustalenie, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga formy decyzji administracyjnej; e) art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem 35 § 3 K.p.a., przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ nie pozostawał w zwłoce z rozpoznaniem sprawy. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 5 ust. 4 w związku z § 5 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisem § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z kolei zgodnie z przepisem ust. 3, przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Skarżący kasacyjnie stwierdził zatem, że zasadniczym elementem decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia jest ustalenie lub zmiana wysługi lat. Jego zdaniem na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia wydaje się decyzje o ustaleniu lub zmianie wysługi lat, która powinna zawierać ustalenie lub zmianę wysługi lat w tym wskazanie poszczególnych jej okresów ustaloną na dzień przyjęcia policjanta do służby (chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu) oraz następujący w związku z tym ustaleniem termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość . W sytuacji braku przesłanek zmiany wysługi lat, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia lub zmiany wysługi lat i zmiany uposażenia zasadniczego z tego tytułu. Podniesiono, że nietrafne jest powołanie się Sądu pierwszej instancji na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 8/01, gdyż uchwała ta zapadła na gruncie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy. Wskazano, że treść przepisów § 8-10 tego rozporządzenia jest zupełnie inna, niż § 5 rozporządzenia dotyczącego uposażenia funkcjonariuszy Policji. Wskazano, że w rozporządzeniu dotyczącym żołnierzy mowa jest jedynie o rozkazie dziennym, nie ma zaś mowy w ogóle o jakiejkolwiek decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat, jak to jest w przypadku rozporządzenia dotyczącego uposażenia funkcjonariuszy Policji. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, iż postępowanie w sprawie zmiany wysługi lat nie kończy się decyzją. Wskazano, że wskutek tego, Sąd błędnie uznał, iż skarżący wnosił jedynie o zmianę wysługi lat, albowiem nieodłączną częścią postępowania było również ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że rozpoznał inną skargę, wychodząc poza granice sprawy. Rozpoznał bowiem sprawę skargi na bezczynność w przedmiocie "rozpoznania wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat", zaś w skardze skarżący sprecyzował przedmiot skargi jako bezczynność w przedmiocie "wydania rozkazu personalnego w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego w związku z zaliczeniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (...) do wysługi lat". Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie doszłoby do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, gdyby Sad uznał, że organ powinien był wyjaśnić, jakie jest w istocie żądanie skarżącego. Wskutek tego, Sąd nie dostrzegł, że sprawa winna zostać załatwiona w drodze decyzji, a zatem, że organ pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił przedmiot niniejszego postępowania. Wskazuje na to między innymi korespondencja Sądu ze skarżącym dotycząca tej właśnie kwestii. Otóż pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. Sąd wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi, co też skarżący uczynił w odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 2 września 2010 r. (data stempla pocztowego), wskazując, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażania zasadniczego z tytułu wysługi lat i procentowej jej wysokości w związku z zaliczeniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu służby. Taki też przedmiot niniejszego postępowania przyjął Sąd pierwszej instancji za właściwy w zaskarżonym postanowieniu pomimo, że może w jego sentencji nie rozpisał tego tak szczegółowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybieniem Sądu pierwszej instancji było niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie pogląd wyrażony w orzecznictwie na tle przepisów normujących sytuację żołnierzy zawodowych, jak na przykład uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01. Natomiast przepisy dotyczące funkcjonariuszy Policji inaczej regulują tę kwestię. Wskazać należy, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie, o czym stanowi art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy). Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy), przy czym wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Zauważyć także należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji uzależnia wysokość uposażenia zasadniczego policjanta od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat, zaś art. 102 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie powyższych upoważnień ustawowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W rozdziale 2 tego rozporządzenia zatytułowanym "Ustalanie wysługi lat" uregulowano kwestie dotyczące okresów zaliczanych do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (§ 4 rozporządzenia ) oraz tryb postępowania w tych sprawach ( § 5 rozporządzenia). Z przepisów dotyczących trybu postępowania - § 5 ust. 1 rozporządzenia – wynika, że policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5 rozporządzenia. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak stanowi przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Jednocześnie § 5 ust. 5 tego rozporządzenia przewiduje, że dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Powyższe oznacza, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat w Policji. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 ( § 5 ust. 3 rozporządzenia). To z kolei oznacza, że jeżeli policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów. Odbywa się to w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, przy czym dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). A zatem, zaliczenie okresów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, następuje zgodnie z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia w decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009, sygn. akt I OSK 812/08, z dnia 7 maja 2009, sygn. akt I OSK 817/08 - dotyczące wysługi lat funkcjonariuszy Policji oraz z dnia 5 maja 2009, sygn. akt I OSK 730/08 dotyczący wysługi lat funkcjonariuszy Straży Granicznej). Tym samym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle przepisów normujących sytuację żołnierzy zawodowych, np. uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01, na którą to uchwałę powołał się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. Z przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika bowiem, że w sytuacji określonej w jego § 5 ust. 4 organ wydaje decyzję, z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. B. N. złożył wniosek o zaliczenie mu do stażu służby w policji okresów, które uznaje za okresy zatrudnienia, wniosku tego nie cofnął, sprawa należy zatem do organów administracji, przed którymi została wszczęta. Oznacza to, że odrzucona skarga na bezczynność organu wniesiona przez B. N. powinna ulec merytorycznemu rozpoznaniu, a więc ustaleniu wysługi lat w Policji, do czego władne są organy na podstawie art. 102 ustawy o Policji oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie tego przepisu. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.