I OSK 817/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II SA/Rz 429/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia [...] października 2003 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w K. J. M. żądał zaliczenia mu do stażu pracy następujących okresów nauki: – w Zasadniczej Szkole [...] w K. Z. w okresie od 1 września 1975 r. do 30 czerwca 1978 r.; – w Technikum Górniczym ZSZ Nr [...] w C. – B. w okresie od 1 września 1978 r. do 30 czerwca 1981 r. Wnioskodawca podał, że żądanie jego powinno być rozstrzygnięte decyzją administracyjną, o jakiej mowa w przepisie § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732). Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], nazwaną rozkazem personalnym wydaną na podstawie art. 6f, 101 i 102 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 4 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Komendant Miejski Policji w K. zaliczył J. M. do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresy: – 6 miesięcy pracy cywilnej; – służby w Policji od 1 października 1986 r. do 29 grudnia 2003 r., to jest 17 lat, 2 miesiące i 29 dni. Łączny okres pracy w Policji organ ustalił na 17 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Uzasadniając tę decyzję organ podał, że wskazane w rozstrzygnięciu okresy pracy i służby w Policji zostały zaliczone wnioskodawcy do płatnej wysługi lat na podstawie złożonych dokumentów, to jest zaświadczenia z pracy z dnia [...] lipca 1993 r. wydanego przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" i akt służbowych policjanta. Organ nie zaliczył natomiast wnioskodawcy okresów nauki w szkole zawodowej i technikum górniczym, powołując się na brak wymaganych dowodów świadczących o świadczeniu pracy w tym okresie oraz na fakt, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do okresów pracy nie wlicza się tzw. praktycznej nauki zawodu, to jest praktyk zawodowych, specjalizacyjnych lub zajęć praktycznych odbywanych przez uczniów szkół zawodowych dla niepracujących. Od wymienionej decyzji J. M. wniósł odwołanie podnosząc, iż w okresie nauki zawodu był jednocześnie pracownikiem KWK "[...]" i okres tej nauki winien mu być zaliczony do okresu wysługi lat w Policji. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/05, który stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Podkarpacki Wojewódzki Komendant Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji w K. nie zastosował się do wymogów § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis zawarty w ust. 2 tego paragrafu rozporządzenia stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z przepisu tego i z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynikało, że w sprawie wysługi lat należy rozstrzygnąć poprzez ustalenie okresu tej wysługi oraz procentowego wzrostu z tego tytułu uposażenia zasadniczego na dzień wskazany w przepisie. Organ I instancji naruszył te zasady, bo zamiast zaliczyć skarżącemu wysługę zgodnie ze wskazanymi przepisami dokonał jej wyliczenia na dzień przez siebie przyjęty za właściwy. Osnowa decyzji I instancji nie znajduje więc oparcia w przepisach powołanego rozporządzenia, a decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie wysługi lat winno zakończyć się ustaleniem prawa policjanta do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego i tylko to może stanowić przedmiot rozstrzygnięcia sprawy. Kierując się tymi względami organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Wymienioną decyzję zaskarżył J. M. do sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest podstawy prawnej, na której została ona oparta oraz naruszenie wytycznych zawartych w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którymi zostały uchylone dwie wydane wcześniej w tej sprawie decyzje organu II instancji. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie były wydane już dwie decyzje organu odwoławczego, uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2006 r. (sygn. II SA/Rz 1087/05) i z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 921/06). Z motywów tych wyroków wynika, iż przy kolejnym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien ustalić, czy stan faktyczny sprawy pozwala na jej merytoryczne rozpatrzenie, a jeżeli nie, to w jakim zakresie wymaga on uzupełnienia i czy uzupełnienie to może być dokonane w trybie art. 136 k.p.a., a nadto w uzasadnieniu decyzji powinien ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Te wskazówki zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiązały Sąd oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, lecz uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i umarzając postępowanie zamknął drogę do konkretyzacji żądania skarżącego. Zdaniem WSA w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Analizując treść przepisów § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których uzależniony jest wzrost uposażenia (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że okresy uprzedniego zatrudnienia zaliczone do wysługi lat policjanta ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Od tej reguły § 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia przewiduje wyjątek stwarzający możliwość udokumentowania okresów zatrudnienia lub innych w toku służby w Policji. Organ odwoławczy nie ocenił dokumentów przedłożonych przez skarżącego i nie dokonał stosownej subsumcji ustaleń z przepisami powołanego rozporządzenia. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie zamknął drogę do konkretyzacji żądania skarżącego, a także uznanie, że umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być powiązane z treścią art. 105 § 1 k.p.a. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1–4 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. przez niewłaściwe uznanie, że obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznanie odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że treść sentencji zastosowana przez organ I instancji nie znajduje oparcia w przepisach powoływanego wyżej rozporządzenia MSWiA. Komendant Miejski Policji zamiast ustalić J. M. wysługę lat na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i w oparciu o treść tego rozporządzenia dokonał jej na dzień przez siebie przyjęty za właściwy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaliczenie okresu zatrudnienia do wysługi lat jest procesem polegającym na ocenie i kwalifikowaniu przedstawionych przez zainteresowanego policjanta dowodów i dlatego proces ten nie może występować jako przedmiot rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej organ wskazał, że przedstawione przez J. M. dowody nie pozwalają na zaliczenie okresów jego nauki do okresu wysługi lat w Policji. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasadny obowiązku rozstrzygania sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko w przypadkach, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w postępowaniu administracyjnym czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wyd. 7 Becka z 2005 r., s. 605). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. J. M. złożył wniosek o zaliczenie mu do stażu służby w policji okresów, które uznaje za okresy zatrudnienia, wniosku tego nie cofnął, sprawa należy do organów administracji, przed którymi została wszczęta. Istota sporu jest ustalenie wysługi lat w policji, do czego władne są organy na podstawie art. 102 ustawy z 6 czerwca 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 12) oraz § 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie tego przepisu. Jeżeli nawet wniosek J. M. został sformułowany w sposób nieprawidłowy, to sens jego jest oczywisty i odpowiada kompetencjom przysługującym organom policyjnym. Również nieprawidłowe – zdaniem organu odwoławczego – sformułowanie decyzji przez organ I instancji nie uzasadnia umorzenia postępowania, skoro nie wystąpiła żadna z przesłanek jego bezprzedmiotowości. Ze stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, iż organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione żądanie J. M. W takiej sytuacji mógł wydać decyzję reformującą decyzję organu I instancji przez odmowę uwzględnienia wniosku. Bezzasadność żądania funkcjonariusza policji (o ile rzeczywiście miała ona miejsce, czego w sprawie nie rozstrzygnięto decyzją) uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku, a więc jego merytoryczne rozpoznanie a nie zakończenie formalne postępowania przez jego umorzenie. Skarga kasacyjna nie wykazała więc żadnego naruszenia ani art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ani przepisów § 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., które to przepisy regulują zasady i tryb ustalania wysługi lat funkcjonariuszy policji przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.