II OSK 1710/12

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1694/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem biurowym i garażem na dz. nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w W. Zażalenie na ww. postanowienie złożyło [...] Sp. z o.o., wskazując, że złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr [...], a orzeczenie sądu ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania odwoławczego, albowiem uchylenie przez Sąd rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego "spowoduje konieczność uznania, iż organ I instancji odmawiając zawieszenia postępowania dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, który bezpośrednio wpłynął na wynik postępowania", co uzasadniałoby wydanie przez organ wojewódzki decyzji kasatoryjnej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji dokładnie zrelacjonował stan faktycznym w jakim zapadło postanowienie organu I instancji, wskazując, że w związku z pierwotną odmową zawieszenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/10, Sąd skargę oddalił. Następnie stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest w pełni zasadne, zaś podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść ww. przepisu organ odwoławczy wyjaśnił, że aby stwierdzić czy w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym muszą zostać spełnione łącznie cztery przesłanki. Zaś w przedmiotowej sprawie zostały spełnione jedynie dwie. Zatem organ uznał, że brak jest przeszkód uniemożliwiających Wojewodzie Mazowieckiemu rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...]. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje kwestia postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualne uchylenie w wyniku skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1901/10 stanowić będzie podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego wydaną w postępowaniu odwoławczym, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenia postępowania oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wskazywanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaszła przesłanka obligująca organ do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie głównej dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Przytaczając treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy głównej. Istotne jest przy tym, że zagadnienia tego nie może rozstrzygnąć organ prowadzący postępowanie główne, lecz powinien to uczynić inny podmiot (inny organ lub sąd). Nie będzie więc zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Zdaniem Sądu strona skarżąca prawidłowo czyni wywód dotyczący zagadnienia wstępnego, jednakże wyprowadza z tego błędne wnioski, ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu powoływana przez stronę skarżącą okoliczność jest zagadnieniem, które nie posiada charakteru materialnoprawnego, ponieważ nie kreuje bezpośrednio po stronie inwestora żadnych praw i obowiązków, a przepisy prawa materialnego nie uzależniają od jej rozstrzygnięcia wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Odmowa zawieszenia postępowania i kwestia jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji nie stanowią zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego i w skardze ocena Sądu co do prawidłowości postanowienia Wojewody Mazowieckiego Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy bowiem oceny zakresu przyznanych inwestorowi praw i obowiązków, lecz tego, czy prawidłowo organ odmówił zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, niepewny wynik oceny zagadnienia o charakterze procesowym, wynikłego w trakcie sprawy głównej, nie uzasadnia zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ ocena ta nie ma wpływu na możliwość rozpoznania sprawy. Ewentualna negatywna ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości zawieszenia postępowania stanowić zaś może podstawę do wznowienia postępowania w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie można organowi odwoławczemu skutecznie zarzucić naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w zażaleniu strona skarżąca sformułowała zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., a w zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do tego zarzutu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wniesioną skargę oddalono. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania, pomimo tego iż w sprawie wystąpiła kwestia prejudycjalna w stosunku do prowadzonego przez organy postępowania, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, czyli art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż organy prawidłowo odmówiły zawieszenia postępowania, pomimo tego, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie o charakterze prejudycjalnym, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności odmowy zawieszenia postępowania ma istotne znaczenie dla prawidłowości postępowania odwoławczego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki niezawieszenie postępowania miało istotny wpływ na dalszy przebieg postępowania, bowiem uniemożliwiło to wnioskodawcy prawidłowe uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, przez co organ I instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W szczególności istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem tej sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Za takim stanowiskiem przemawiają również, w ocenie Spółki, zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 K.p.a. Podniesiono także, że niezawieszenie postępowania oraz dalsze procedowanie w sprawie powoduje brak pewności i przewidywalności co do trwałości rozstrzygnięcia organu. Bowiem już po zakończeniu sprawy może dojść do zmiany okoliczności faktycznych, których zaistnienie może skutkować koniecznością wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jak i procesowych przywołując jednak w obu zarzutach podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dotyczącą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od tego błędnie kwalifikuje przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jako przepis prawa materialnego. To, że stanowił on podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie oznacza, iż jest on normą prawa materialnego. Niewątpliwie norma ta jest przepisem prawa procesowego zamieszczonym w przepisach procedury administracyjnej. Co do zasady przypomnieć należy, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych – porównaj wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775. Kwestia związana z przesłankami uniemożliwiającymi prowadzenie postępowania przed organami administracyjnymi stanowi normą określającą drogę dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, zatem niewątpliwie jest regulacją prawa procesowego. Niezależnie jednak od tego mimo wadliwego określenia charakteru wskazanego naruszenia prawa, nie stanowiło to przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej zawierającej wyłącznie zarzuty naruszeń o jakich mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wyjaśniając zaś przesłanki podjętego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak NSA w orzeczeniu z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) NSA podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. też wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji i wraz z nim wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, wskazując na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne związane z zaskarżeniem wcześniejszego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. To rozstrzygniecie sądu administracyjnego w opisanym wyżej zakresie ma, w ocenie strony, charakter zagadnienia prejudycjalnego dla sprawy o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd skarżącego kasacyjnie o prejudycjalności powołanej wyżej sprawy sądowoadministracyjnej związanej z kwestionowaniem postanowienia o odmowie zawieszenia, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., postępowania administracyjnego na wynik niniejszej sprawy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest całkowicie nieuzasadniony. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o normę art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prawidłowe, zasługujące w całości na aprobatę. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie trafnie wskazano, iż przedmiotem zagadnienia prejudycjalnego była kwestia procesowa – odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Tym samym odmowa zawieszenia postępowania i kwestia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, a następnie wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji nie stanowią zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie co do kwestii prawnej w zakresie odmowy zawieszenia postepowania nie stanowi wiążącej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu głównym. Podnoszona zatem ocena prawidłowości postanowienia Wojewody o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy, jak trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, oceny zakresu przyznanych inwestorowi praw i obowiązków, lecz tego, czy prawidłowo organ odmówił zawieszenia postępowania. Pod względem skutków prawnych, które mogłyby zaistnieć w wyniku oceny tej kwestii przez sąd, po stronie inwestora, jak i po stronie samego organu administracyjnego może zrodzić się wyłączenie uprawnienie o charakterze formalnoprawnym do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie głównej, tj. wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu. Dlatego też nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro więc prawidłowo uznano w tej sprawie, że organy administracji zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować innej konstrukcji prawnej jak tylko oddalenia wniesionej przez Spółkę skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż była całkowicie nieusprawiedliwiona. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.