VII SA/Wa 1694/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem biurowym i garażem na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul. M. w W. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że inwestor - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp. z o.o. w K. wraz z odwołaniem od decyzji Nr [...] złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. Ponadto wskazał, że będąca przedmiotem odwołania decyzja zapadła wobec nie wywiązania się przez inwestora z nałożonych obowiązków w trakcie postępowania, które nie uległo zawieszeniu na skutek postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania (utrzymane następnie w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]). Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego Wojewoda przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przesłanki przesądzające o tym, czy można wydać w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ponadto powołał się na stanowisko orzecznictwa sądowo- administracyjnego, zgodnie z którym przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W ocenie Wojewody zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, w związku z czym zaskarżenie odmowy zawieszenia postępowania nie było przeszkodą merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto uznał, że rozpoznanie kwestii dotyczącej zawieszenia postępowania nie ma wpływu na ocenę wypełnienia przez inwestora obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji, czy to wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy jako wykonanie we wskazanym przez organ terminie dyspozycji zawartych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zażalenia od ww. postanowienia złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp. z o.o., wskazując, że złożyło skargę do Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] Nr [...], co w jej ocenie orzeczenie sądu ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania odwoławczego, albowiem uchylenie przez Sąd rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego "spowoduje konieczność uznania, iż organ I instancji odmawiając zawieszenia postępowania dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, który bezpośrednio wpłynął na wynik postępowania" co uzasadniałoby wydanie przez organ wojewódzki decyzji kasatoryjnej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji dokładnie zrelacjonował stan faktycznym w jakim zapadło postanowienie organu I instancji, wskazując, że w związku z pierwotną odmową zawieszenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem o pozwoleniu na budowę, inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/10, Sąd skargę oddalił. Następnie stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest w pełni zasadne, zaś podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść ww. przepisu GINB wyjaśnił jakie łączenie muszą zaistnieć przesłanki by można było stwierdzić, czy w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, tj. 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). W ocenie GINB w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki, o tyle brak jest zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Na potwierdzenie swojego stanowisko organ zażaleniowy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00; z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 555/98; z dnia 6 października 1997 r., sygn. akt II SA 14/97; z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07; uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96; wyroki WSA; wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 640/07; z dnia 5 marca 2008 r., sygn. Akt VI SA/Wa 2164/07; z dnia 17 lipca 2008 r" sygn. akt VI SA/Wa 201/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 323/08). W związku z powyższym GINB uznał, że brak jest przeszkód uniemożliwiających Wojewodzie [...] rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...], ponieważ bez znaczenia, wbrew stanowisku składającego zażalenie, pozostaje kwestia postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem GINB ewentualne uchylenie w wyniku skargi kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1901/10 stanowić będzie podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego wydaną w postępowaniu odwoławczym, o laga ono której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższe, w opinii organu zażaleniowego, nie uchybia również przepisom art. 7 i 8 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W skardze zarzucono naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenia postępowania; oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wskazywanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że nie występuje w sprawie zagadnienie wstepne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania odwoławczego. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie nie zaszła przesłanka obligująca organ do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie głównej dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy głównej. Istotne jest przy tym, że zagadnienia tego nie może rozstrzygnąć organ prowadzący postępowanie główne, lecz powinien to uczynić inny podmiot (inny organ lub sąd). Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. W tym miejscu wskazania wymaga, że choć strona skarżąca prawidłowo czyni wywód dotyczący zagadnienia wstępnego, to wyprowadza z tego błędne wnioski, ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego. Jak wynika z powyższych wywodów, a także wprost ze skargi, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnoprawnym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego rodzaju zagadnienia winno wiązać się z nałożeniem określonego obowiązku lub przyznaniem jakiegoś prawa, bez których nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie głównej. Chodzi więc tu o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli np. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przepisy uzależniają wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od zajęcia stanowiska przez inny organ. Za przykład może tu posłużyć konieczność uzyskania przez inwestora decyzji właściwego organu o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, w przypadku inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko. W rozpatrywanej sprawie powoływana przez stronę skarżącą okoliczność jest zagadnieniem, które nie posiada charakteru materialnoprawnego, ponieważ nie kreuje bezpośrednio po stronie inwestora żadnych praw i obowiązków, a przepisy prawa materialnego nie uzależniają od jej rozstrzygnięcia wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Odmowa zawieszenia postępowania i kwestia jej zaskarżenia do Sądu Administracyjnego, a następnie wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie stanowią zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego i w skardze ocena Sądu prawidłowości postanowienia Wojewody [...] Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy bowiem oceny zakresu przyznanych inwestorowi praw i obowiązków, lecz tego, czy prawidłowo organ odmówił zawieszenia postępowania. Pod względem skutków prawnych, które mogłyby zaistnieć w wyniku oceny tej kwestii przez Sąd, po stronie inwestora, jak i po stronie samego organu administracyjnego może zrodzić się wyłączenie uprawnienie o charakterze formalnoprawnym do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie głównej, tj. wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu. Przyjmując w tej mierze stanowisko strony skarżącej można natomiast dojść do nieakceptowanego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie można by zawiesić postępowanie w sytuacji potencjalnie zaistniałej przesłanki wznowieniowej. W ocenie Sądu, niepewny wynik oceny zagadnienia o charakterze procesowym, wynikłego w trakcie sprawy głównej, nie uzasadnia zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ ocena ta nie ma wpływu na możliwość rozpoznania sprawy. Ewentualna negatywna ocena NSA co do prawidłowości zawieszenia postępowania stanowić zaś może podstawę do wznowienia postępowania w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W zaskarżonym postanowieniu GINB prawidłowo zatem wskazał, że w zależności od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego wydaną w postępowaniu odwoławczym, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z powyższych względów nie można więc uwzględnić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wbrew stanowisku strony skarżącej nie można skutecznie zarzucić GINB naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w zażaleniu strona skarżąca sformułowała zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., a w zaskarżonym postanowieniu GINB odniósł się do tego zarzutu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że część uzasadnienia zażalenia, jak i skargi strony skarżącej odnosi się bezpośrednio do zasadności wydania decyzji administracyjnej w sprawie głównej z uwagi na toczące się przed Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę została oparta na niepewnym i nierozstrzygniętym do końca stanie faktycznym. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w tym zakresie, organy administracyjne rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, jak również Sąd obecnie rozpoznający skargę, nie mogły się wypowiedzieć merytorycznie co do prawidłowości zapadłej w sprawie głównej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu, jak i organów administracyjnych było zagadnienie wpadkowe, tj. odmowa zawieszenia postępowania odwoławczego, w którym przesądzono, że toczące się przed Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. Należy więc odróżnić problematykę dotyczącą wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego od wad procesowych, które mogły zaistnieć w związku z wydaniem decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.